Ұлттық қор: бүгіні мен келешегі

Шығынды көбейту тиімді ме?

Елде қандай саяси партия би­лік басында болсын, мемлекет шығыны өсе түскен. Бюджеттік шектеу риторикасы 1980 жылдары ең танымал болған­нан кейінгі соңғы 30 жыл ішінде бар­лық елдер арасында танымалдылы­ғын жоғалтқан. «The Economist» басылымы әлемдік мемлекеттік шығындар жыл санап ұлғайып бара жатқанына қара­мастан, үкіметтер фискалды саясатты шектеуге асығатын емес дейді.

Таяуда Экономиканы қол­данбалы зерттеулер орта­лығы (AERC) әлемдік басылымдар ақпаратына сүйене отырып, ұлттық қорды жинақтау тәжі­рибесіне байланысты дерек жария етті.

«Yongquan Cao, Era Dabla-Norris, Enrico Di Gregorio (авторлар – ред.) өз жұмыстарында (2024) саясаткерлердің сайлау жағдайында мемлекеттік шығын­дарды өсіруге ұмтылып жатқанын атап өтеді. Өйткені мемлекеттік шығынды арттыру – салықты төмендетуге қарағанда әлдеқайда танымал шара. Мұндай сая­сат бюджет тапшылығының өсуіне алып келеді. Осыған байланысты зерттеу авторлары «саяси билік тарапынан туын­дап отырған мұндай «банкет» әрі қарай «кімнің есебінен» жалғаса бермек?» деген қисынды сауал қояды. Егер экспорттық ресурсқа тәуелділіктен зар­дап шекпейтін дамыған және дамушы елдерде мемлекеттік шығынды ұлғайта түсуге бейімділік жоғары болса, ресурсқа тәуелді дамушы елдердің көбінде тәуелсіз қор секілді «қауіпсіздік жастықшасы» бар. Ондай жастықша көптеген ресурсқа тәуелді елді ұдайы жалғаса беретін про­цикл­ді фискалды саясат тұзағына қарай бағыттайды», деп жазады AERC.

Ресурсқа тәуелді 84 елді қамтып, 1960–2011 жылдар аралығын бағамдаған зерттеуге сүйенсек, ресурсқа тәуелді елдерде фискалды саясат проциклді сипатқа ие екен. Авторлар ішкі жалпы өнімдегі (ІЖӨ) мемлекеттік шығындар динамикасы мен сол ІЖӨ-нің өзінің арасынан оң байланыс тапқан. ІЖӨ өсімі оң болған жағдайда шығындар ІЖӨ-ден де көбірек өсетін көрінеді және ІЖӨ өсімі теріс болған жағдайда мемлекеттік шығындар ІЖӨ-ден де артығырақ құлдырайды. Авторлар 84 елдің әдіс-тәсілін зерделей келе бюджет ережесі проциклді фискалды саясатты тежеуде тиімді бола алмады деген қорытынды шығарады. Өз кезегінде тәуелсіз әл-ауқат қорлары проциклді фис­­калды саясатты ауыздықтауда тәуір нәти­же көрсеткен. Бірақ барлық елде емес. Бір­қа­тар елдегі саяси сезімталдық деңгейі тым жоғары болғандықтан ондай қордың сәтті пайдаланылуына ешқандай кепілдік жоқ. Мәселен, 2023 жылы жүргізілген зерттеу ресурс­қа тәуелді елдерде табиғи ресурс­ қор­­­ларын басқарудың тиімділігі төмен екенін анықтады, бұл олардың қаражатын ұтым­сыз пайдаланудан және циклдік фис­­калдық саясатқа ең көп ұшы­раудан көрі­неді.

 

Сынға төтеп беру маңызды

Авторлар меңзеп отырған тәуелсіз қор бізде де бар және Ұлттық қор деп аталады. Ол 2000 жылы «елдің тұ­рақ­ты әлеуметтік-экономикалық даму­ын ­қамтамасыз ету, болашақ ұрпақ үшін қаржы қаражатын жинақтау, эко­номи­каның қолайсыз сыртқы фактор­лардың әсеріне тәуелділігін төмендету мақсатында» құрылды. Дегенмен мұ­най­ды экспорттаудан түскен ақшаны нарықтан тазарту әрекеті бұрын да болды. 1993 жылы елімізде Мұнай қоры құрылған еді. Ұлттық қорды осы Мұнай қорының заңды жалғасы деуге болады.

AERC сарапшылары Ұлттық қорды басқару және қалыптастыру саясатын­дағы өзгерістер бойынша негізгі үш кезеңді атап айтады.

I кезең. Ұлттық қорды құру және жұмысын жүргізу (2000–2005 жылдар);

II кезең. Ұлттық қордың ортамерзімді дамудағы тұжырымдамасы (2005–2010 жылдар);

III кезең. Ұлттық қорды дамытудың жаңа тұжырымдамасы (2010 жылдан бас­тап).

Ұлттық қор бізге болашақ ұрпаққа қаржы жинау және мемлекеттік бюджет­тің әлемдік шикізат нарығындағы баға құ­былуына тәуелділігін төмендету мақ­сатында қажет еді. Бюджет кодексінің 21-бабы 5-тарауына сәйкес Ұлттық қор жинақтаушы және тұрақтандырушы дейтін екі функцияны жүзеге асырады.

«ІЖӨ-нің 30 пайызынан кем емес деңгейде ең төменгі қалдық шегі бекітілген. Ал мак­сималды мөлшерге шектеу қойыл­маған. Сонымен қатар тұрақтандыру порт­фелінің кірістілігі Ұлттық қор актив­терін қысқамерзімді және ұзақмерзімді кезеңде басқару тиімділігінің көрсеткіші ретінде баға­ланбайды. Жалпы, қордың тұрақ­тандыру функциясының ауқымы кең: оны тұрақтандыру ретінде ғана емес, сонымен қатар инвестициялық деп те түсіндіруге болады, өйткені тұжырым­дамада көрсетілген түсіндіру арқылы Ұлттық қор қаражатынан инфра­­­­құры­­лымдық жобалар үшін нысана­лы трансферттер бөлінеді. Біраз жыл жинақтау функциясын және мақсатты трансферттер функциясын осылай кең ауқымды түсіндіру қосымша трансфертке жүгінуге жол ашып берді. Ұлттық қорға қатысты мұндай саясат бірнеше рет сынға да ілікті», дейді сарапшылар.

Нәтижесінде, бюджет саясатын қайта қарау мәселесі көбірек айтыла бастады. 2018 жылы трансферттер көлемі ІЖӨ-нің 4,2%-ына дейін төмендеген кезде контрциклдік фискалдық ережелерді сақтауға әрекет жасалды. Алайда 2019 жылы бұл ереже де бұзылды. 2020 жылы қордан ақша алу әрекетін COVID-19 пандемиясымен күресіп жатырмыз деп ақтап алдық. Бірақ одан кейінгі жылдары мұнай бағасы барреліне 60 доллардан қымбат болғанына қарамастан трансферт көлемі жоғары күйде қала берді. Ұлттық банк дерегі бойынша, 2023 жылы Ұлттық қордан республикалық бюджет пайдасына 5,3 трлн теңге алынды. Бұл рекордтық сома болды. Оған қоса, Үкімет шешімімен 2023 жылы қазан-жел­тоқсанда Ұлттық қор қаражаты есебі­нен 1,3 трлн теңгеге «ҚазМұнайГаз» акциялары сатып алынды.

 

Қиындықтан трансферт құтқарып отыр

2024 жылдың 7 айында қордан қаржы алу үздіксіз жалғасты. Қаржы министр­лігінің дерегі бойынша, биыл қаңтар-шілдеде республикалық бюджетке жа­сал­ған трансферт көлемі өткен жылдың қаңтар-шілдесімен салыстырғанда 19,4 па­йызға ұлғайды. Биыл 7 айда трансферт 81,5 пайызға орындалып қойды (3,32 трлн теңге). Яғни 7 айда республикалық қазы­наға бүкіл 2024 жылға жоспарланған трансферттің 4/5-і түсіп қойды.

Тамызда Ұлттық қордан қазынаға қар­жы алу 3,46 трлн теңгеге дейін көбейді. 2024 жылғы 11 қыркүйекте Ұлттық экономика министрі Н.Байбазаров журналистерге берген түсініктемесінде осы жылға Ұлттық қордан трансферт алуды қосымша ұлғайту мүмкіндігін атап өтті.

«Дәл қазір елімізде бюджет ережесі болды ма, болса қандай еді деген сауалға жауап беру өте қиын. Еске 2021 жылғы мемлекеттік қаржыны басқару тұжырымдамасында бюджеттік ереже туралы айтылғаны түседі. Негізінен, тұжырымдамада Ұлттық қордан бері­летін трансферттерге қатысты бюджеттік ереже былайша белгіленеді: «2023 жылдан бастап кепілдендірілген трансферт мұнайдың болжамды бағасы (кесімді баға) бойынша болжанған мұнай секторынан Ұлттық қорға түсетін түсімдер көлемінен аспайтын көлемде айқындалады».

Ұлттық банк пікірінше, контрциклді бюджет ережесі елімізде 2022 жылы 1 қаңтардан бастап жұмыс істеді. Оны 2023–2025 жылдарға арналған бюджетті қалыптастыру кезінде қолдана бастау қажет еді. Бірақ аталған әрекетті енгізу 2023 жылы тоқтатылды. 2024 жылға келер болсақ, биыл ереже «сақталып жатқан» сияқты. Тұжырымдамада көрсетілген ереже кепілдендірілген трансферт көлемін ғана шектейді. Есесіне нысаналы трансферт көлемі көрсетілмеген, міне, осы канал арқылы Ұлттық қордан қаржы алу үздіксіз жал­ғасып жатыр.

 

Төртеу түгел болса...

Ұлттық қор қаражатын пайдалану:

Жыл сайын Ұлттық қордан республи­ка­лық бюджетке кепілдендірілген бекі­тіл­­ген трансферт түрінде; Ұлттық қордан республикалық бюджетке нысаналы трансферт түрінде; Ұлттық қорды басқарумен және жыл сайынғы аудитті жүргізумен байланысты жоспарланған шығындар түрінде жүзеге асырылады.

«2020 жылдан бері Ұлттық қор қара­жатын пайдалануда айтарлықтай құбы­лу байқалады. Кепілдендірілген трансферттің шырқау шегі 2021 және 2023 жылдары байқалды және сәйкесінше 4,77 және 4,03 трлн теңгені құрады. Сосын «2024–2026 жылдарға арналған Ұлттық қордан кепілдендірілген трансферт туралы» заңға сәйкес оның көлемі 2023 жылы 2,2 трлн теңгеден 2024–2026 жылдары 2 трлн теңгеге дейінгі жыл сайынғы төмендетумен анықталды. Бірақ қайталап айтайық, нысаналы транс­ферт көлемі шектелген жоқ, кейін оның мөлшері биылғы 8 айда 1,45 трлн теңге болды. Мәселенің шешімі бар ма? Біздіңше де, ХВҚ ұсынысына сүйенсек те, бұл – бюджеттік шоғырландыру. Біздің жағдайда оның келесі шаралар көмегімен толықтыруға болады», деген AERC сарапшылары мынадай 4 нұсқаны алға тартады:

Ұлттық қор қаражатын ортамерзім­ді кезеңде пайдалану туралы тұрақты нор­ма­тивтік құқықтық реттеуге жағдай жасау; Ұлттық қордан трансферт бөлуді эко­но­микалық құлдырау кезеңінде мем­ле­­кет­тік шығыстардың ұлғаюын көз­дей­тін контрциклді бюджеттік ережеге байланыс­тыра отырып жүзеге асыру; Экономикалық өсім циклі басталған жағдайда (Ұлттық қор жинағының өсімі) мемлекет шығындарын тежеу; Егер аса маңызды инфрақұры­лым­дық жобаларды нарықтық тетік есе­­бінен, мем­­ле­кеттік-жекешелік әріп­тестік есебінен, заем қаражаты көмегімен немесе бюд­жет қаражатын қайта бөлу арқы­лы жүзеге асыру мүмкін болмаған жағ­дайда ғана Ұлттық қор трансфертіне иек арту.

«Барлық аталған шаралардың ешқан­дай құпиясы жоқ. Бәрі де 2023 жылғы рес­публикалық бюджетті орындау туралы Жоғары аудиторлық палата есе­бін­де көрсетілген. Көрсетілген бұл ша­­ралардың фискалды саясатқа еш нақты әрі сапалы өзгеріс әкелмей, қағаз күйін­де қалуы, басқа мәселе», дейді сарап­шылар.