Қазақстан Республикасы Конституциясының 53-бабына сәйкес Парламент палаталарының бірлескен отырысында 2020 жылғы 22 маусымдағы № 44-VІ ҚРП қаулысымен 2019 жылғы республикалық бюджеттің атқарылуы туралы Үкіметтің есебіне қорытынды болып табылатын Республикалық бюджеттің атқарылуын бақылау жөніндегі есеп комитетінің есебі (бұдан әрі – Есеп комитетінің есебі) бекітілді. Жұртшылыққа кеңінен және қолжетімді ақпарат беру қажеттілігін ескере отырып, Есеп комитеті есебінің негізгі ережелерін (Үкіметтің 2019 жылғы республикалық бюджеттің атқарылуы туралы есебіне қысқаша қорытынды) назарларыңызға ұсынып отырмыз.
2019 жылы республикалық бюджеттің атқарылуының макроэкономикалық жағдайлары
Республикалық бюджеттің атқарылуы тұрақты макроэкономикалық ахуал мен экономиканың бірқалыпты өсу қарқыны жағдайларында жүзеге асырылды. Мұны 2019 жылы Дүниежүзілік экономикалық форумның жаһандық бәсекеге қабілеттілік рейтингісінде «Макроэкономикалық тұрақтылық» индикаторы бойынша Қазақстан позициясының 60-орынға дейін жақсарғаны растайды.
Бұған қарамастан, экономиканың өңдеуші салаларын дамыту бойынша жеткілікті дәрежеде тиімді жүргізілмеген саясат Қазақстанның мұнайға тәуелділігін төмендету үрдісіне қол жеткізуге мүмкіндік бермей отыр. Есепті кезеңде экономика құрылымында түбегейлі өзгерістер байқалған жоқ. Оған себеп – өңделген өнім экспорты, импортты алмастыру және ішкі нарықты қанықтыру емес, шикізат экспортына бағдарланған экономикалық даму моделі. Бұл бағытта инновациялық даму негізінде екі модельді синтездеу қажет. 10 жыл уақыт кезеңінде өңдеуші сектордың үлесі 11%-дан аспай отыр, сол мезгілде тау-кен өндіру секторының үлесі 14,4%-ға дейін өсті. Экспорт құрылымында минералдық өнімдер үлесі 70%-дан асты.
Бұл төлем балансы жағдайының нашарлауы және мұнай бағасы төмендеген жағдайда ұлттық валютаның құнсыздануы тәуекелін туындатып, ұзақ мерзімді кезеңде еліміздің қаржылық және фискалдық тұрақтылығына әсерін тигізеді.
Әдеттегідей, экономиканың басым бағыттарын дамыту бойынша түсінік жоқ. Салаларды дамыту болжамдары бір саланың екінші салаға өзара ықпал етуі ескерілмей жасалған, бұл ұлттық экономиканың тиімді салалық құрылымын қалыптастыруға мүмкіндік бермейді. Бүкіл ұлттық экономиканың дамуының кешенді сипатын қамтамасыз ете отырып, ІЖӨ көлемдерін ұлғайтуға мультипликативтік әсер беруге қабілетті өсу драйверлері айқындалмаған.Экономиканың мұнай-газ секторына тәуелділігін төмендету және оны одан әрі әртараптандыру мақсатында институционалдық реформаларды жүргізу жөніндегі жұмысты жандандыру, сондай-ақ мемлекеттік сектор үлесін төмендету қажеттілігі туындап отыр.Әсіресе бұл биылғы жыл жағдайларында өзекті болып отыр, себебі халықаралық қаржы ұйымдары «экспорттан әртараптандырылмаған кірістері бар» мұнай жеткізушілер үшін жағымсыз болжам жасауда.
2019 жылы азық-түлік тауарларына бағаның өсуі халықтың ақшалай шығыстарының құрылымында олардың үлесінің 49,9%-ға дейін өсуіне әкелді. Ал дамыған елдерде бұл көрсеткіш 10% шегінде. Іс жүзінде кірістерді «ішіп-жеу» және экономиканы ілгерілетіп дамыту факторларының бірі ретінде өздерінің жинақ деңгейлерін арттыруға халықтың мүмкіндігінің болмауы байқалады.
Нәтижесінде, тұрмыс деңгейін жақсарту көп жағдайда халыққа кредит беру есебінен қамтамасыз етіліп отыр. 2019 жылы тұтынушылық кредиттердің өсуі халықтың номиналдық кірістерінің өсімінен 14,8%-ға едәуір басым болып отыр.
Бұл ретте осылай қалыптасқан тұтынушылық сұраныс ең алдымен халықтың қажеттілігіне бағдарланған салалардың жеткілікті дәрежеде дамымауына байланысты импортқа сұраныстың өсуіне ықпал етеді. Ал тым көп кредит алу әлеуметтік шиеленіске алғышарт жасайды.
Бұрынғысынша, жаңа басымдықтарды қаржыландырудың негізгі көзі Ұлттық қор болып табылады. Бұл ретте оның активтерін пайдалану бойынша белгіленген шектеулерді сақтау салықтық түсімдерді жұмылдыру және мұнайға қатысты емес кірістерді ұлғайту арқылы емес, шекті көрсеткішті нақты қол жеткізілген мәнмен белгілеу арқылы қамтамасыз етілген.
Осы бағыттағы саясатты іске асыру түбегейлі және жедел шешімдер қабылдауды талап етеді. Ұлттық қор өзінің негізгі міндеті – келешек ұрпақ үшін жинақтауларды жүзеге асыруы тиіс.
Мемлекет тарапынан едәуір қолдауға қарамастан, соңғы 5 жылда ел экономикасында банк секторы рөлінің төмендегені байқалады. Оның активтері ІЖӨ-ге шаққанда 39,6%-ға дейін (2015 жылы – 61,4%), ІЖӨ-ге шаққанда еліміздегі банктердің несиелік қоржыны 21,8%-ға дейін (2015 жылы – 37,9%) төмендеген. Проблемалық қарыздардың өсуі жалғасуда.
Жеке секторға кредит беру көлемдерінің төмен болуына, шағын және орта кәсіпорындар үшін қаржы ресурстарына қолжетімділіктің шектеулі болуына байланысты «қаржы жүйесі» индикаторы бойынша Қазақстан ДЭФ ЖБИ рейтингісінде 104-орынға төмендеген. Банктердің сенімділігі бұрынғысынша төмен деңгейде бағаланып отыр – 121-орын (2018 жылы – 120).
Бизнесті қолжетімді және «ұзын ақшамен» қамтамасыз ете отырып, кәсіпкерлікті дамыту бойынша мемлекет пен банктердің ортақ жауапкершілігі үшін жағдай жасау қажет. Экономиканың басым және перспективалы салаларында (мәселен, агроөнеркәсіптік кешенде) сақтандыру секторын дамыту қажет.
Жобалық басқаруды енгізуге бірыңғай тәсілдің болмауы экономиканы жаңғырту шеңберінде бастамаларды іске асыру үшін инвестициялар тартуға және ішкі сұраныс серпініне олардың үлесін арттыруға мүмкіндік бермеді. Нәтижесінде, мемлекеттік бюджет шығыстарының өсуіне қарамастан, негізгі капиталға инвестициялар түрінде мемлекеттік қаражат үлесінің төмендеу серпіні байқалады.
Қазақстанның мемлекеттік борыш деңгейі қауіпсіз шектерде қалып отыр. Алайда жыл сайынғы өсу үрдісіне ие, бұл оған қызмет көрсетуге және өтеуге жұмсалатын шығындардың ұлғаюына әкеледі. Мұнда бұрын алынған міндеттемелерді өтеу көздерінің айқындығы және нақты көрінісі қажет.
2019 жылғы республикалық бюджеттің атқарылуын бағалау
2019 жылы «2019-2021 жылдарға арналған республикалық бюджет туралы» Қазақстан Республикасы заңының орындалуы төрт нақтылау мен сегіз рет жүргізілген түзетулерді ескере отырып, жоспарланған шектерде қамтамасыз етілді: - республикалық бюджетке түсетін түсімдер жоспарға шаққанда 100,5%-ға орындалды;- кірістер 100,4% деңгейінде қалыптасты;- шығыстар мен шығындар 99,9%-ға орындалды;- тапшылық 1 296,3 млрд теңгені құрады, бұл жоспарлы көрсеткіштен 68,4 млрд теңгеге төмен.
100%-ға дерлік атқарылғанына қарамастан, 2019 жылы әлеуметтік-экономикалық міндеттерді шешуге бөлінген, тиімсіз пайдаланылған бюджет қаражатының сомасы 2018 жылдың деңгейінен үш есе асып, 427,5 млрд теңгені құрады.
Жалпы, республикалық бюджеттің кірістері 30%-ға Ұлттық қордан берілетін трансферттер есебінен қалыптасқан (3,1 трлн теңге). Аталған көрсеткіш соңғы жылдары көлемі бойынша екінші (ең көп сома 2017 жылы байқалды – 4,4 трлн теңге) болып тұр.
Шоғырландырылған бюджет түсімдерінің номиналды өсуіне қарамастан, олардың ІЖӨ-ге қатынасы бойынша төмендегені байқалады, бұл экономиканың өсу көрсеткіштерінің және салықтық түсімдердің келісілмегендігін айғақтайды. Бұл жеткіліксіз дәрежедегі салықтық әкімшілендіру мен көлеңкелі сектордың болуы салдарынан болып отыр.
Бір мезгілде түрлі субсидиялар мен салық жеңілдіктерін ұсыну тетіктерінің жеткілікті түрде айқын болмауы байқалады. Тұрақты негізде және салалық бөліністе олардың есебін жүргізу, экономикалық тиімділігін талдау жүзеге асырылмайды. Оған себеп – салық есептілігінің формальдылығы және ақпараттандырылмауы.
Бизнеске мемлекеттік көмек көрсету тетіктерінің айқындығын, есептілігін арттыру және оны қайта қарау арқылы фискалдық саясатты реформалау, тиімсіз салық жеңілдіктерінің күшін жою және оларды жүйелендіру, көлеңкелі экономикамен және салықтық міндеттемелерді орындаудан бас тартушылармен дәйекті күрес жүргізу арқылы салық базасын ұлғайту бойынша шаралар қабылдау қажет.
Сапалы мониторингті қамтамасыз ету үшін салық есептілігінің нысанына сома мен қол жеткізілген әсерді көрсете отырып, салық төлеушілердің салық жеңілдіктері мен басқа да артықшылықтарды көрсетуі бөлігінде өзгерістер енгізу қажет.
Сонымен қатар жетекшілік ететін салалар үшін жеңілдіктер ұсынуға бастамашылық жасаған мемлекеттік органдарға оларды енгізуден нәтижеге қол жеткізу бойынша нысаналы индикаторларды стратегиялық жоспарларына бекіткен орынды.
Бюджеттің кіріс бөлігі бойынша жоспарды төлемдерді аванстау немесе «қате» салықтық түсімдер: КТС, ҚҚС, ал өңірлерде ЖТС және әлеуметтік салық есебінен орындау практикасы жалғасқан. Осылайша ағымдағы қаржы жылының «жыртығы» алдағы кезеңнің бюджетіне едәуір жүктемемен «жамалуда».
Бұл бюджеттің кіріс бөлігінің нақты жағдайын бұрмалайды және жекелеген жағдайларда оларды келесі кезеңнің бірінші тоқсанында қайтарудың қажеттілігімен күрделене түседі.2019 жыл ішінде бересінің 126,4 млрд теңгеге төмендеуі, бұрынғыдай, салық төлеушілерді банкрот деп тану есебінен қамтамасыз етілген – төмендеу сомасының шамамен 52,9%-ы. Аталған көрсеткіш алдыңғы жылмен салыстырғанда едәуір ұлғайған (2017 жылы – 48,9%, 2018 жылы – 40,6%).
Бұл салық төлеушілердің банкроттық жолмен салықтық міндеттемелерді орындаудан кетуіне мүмкіндіктердің ұлғайғанын айғақтайтын, алаңдарлық жағдай. 2018 жылмен салыстырғанда камералдық бақылау нәтижелілігінің абсолюттік көрсеткіштерінің өсуіне қарамастан, кәсіпкерлік субъектілеріне әкімшілік жүктеменің ұлғайғаны байқалады. Хабарламалар саны мен бұзушылықтар сомасы 2 еседен астам өссе де, бұзушылықтардың расталған сомасы 9,8%-ға төмендеген.
Тиімділікті арттыруға арналған резервтер кедендік әкімшілендіруде де орын алған. Кедендік бақылау кезінде ТБЖ-ны қолдану нәтижелері бойынша бюджетке түсетін түсімдердің қосымша резервтерін іздестіруге ықпал еткен бірқатар проблемалар мен жүйелі кемшіліктер анықталды. Бұл салықтарды жинау көрсеткіштерін одан әрі жақсарту бойынша жіберіп алынған мүмкіндіктер тәуекелдерін арттырады.
Мәселен, 2019 жылғы ТБЖ ұсынымдары бойынша тағайындалған кедендік жете тексерулер нәтижелілігінің қол жеткізілген екі мәрте артуына қарамастан (49%), іс жүзінде залалдың болмашы ғана мөлшері бар (157,6 мың теңгеге дейін) бұзушылықтар статистикасының ұлғайғаны байқалады. Соның салдарынан, ресурстарды оңтайлы пайдалану қағидаты қамтамасыз етілмейді.
2019 жылы экономиканың дамуына ықпал ететін шығыстардың үлесі (даму бюджеті, күрделі шығындар, субсидиялау және кредит беру сияқты) республикалық бюджеттің жалпы көлемінде небәрі 13,6%-ды құрайды. Аталған шығыстардың соңғы бес жылдағы серпіні өсуге қарай тұрақты беталыс байқалмай, елеусіз ауытқуды көрсетіп отыр. Алайда дәл осы шығыстар макроэкономикалық тұрақтылыққа қол жеткізуге, инвестицияларды ынталандыруға және салық салынатын базаның ұлғаюына алғышарт жасай отырып, экономикалық өсу қарқыны мен сапасына ықпал етуге қабілетті.
Барлық шығыстардың ең көп үлесін мемлекеттік мекемелерді күтіп-ұстауға арналған шығыстарды, ЕТҚ және басқа да ағымдағы шығыстарды қоса алғанда өзге шығыстар алып отыр, ол соңғы бес жылда 54,7%-ға өскен. 2019 жылы бұл бағытқа 7 046,4 млрд теңге бөлінген немесе шығыстардың жалпы көлеміне шаққанда 55,4%.
Республикалық бюджетте ағымдағы шығыстардың өсуінің едәуір қарқыны және даму бюджетінен басым болуы мұнайға бағаның циклдік төмендеуі жағдайында күрделенген макроэкономикалық теңгерімсіздікті одан әрі күшейте түседі. Бұл – мемлекеттік кірістер мен шығыстар балансының орнықтылығына, халықтың өмір сүру деңгейінің төмендеуіне елеулі тәуекел болып табылады.
Есеп комитеті бюджеттік тәуекелдерді басқару жүйесін енгізу және мемлекеттік қаржының ұзақ мерзімді орнықтылығы құжатын әзірлеу мәселесін қарау қажеттілігіне қайталап назар аударады.Есепті кезеңде республикалық бюджеттен өңірлерге бөлінген трансферттер көлемдерінің едәуір ұлғайғаны байқалады, бұл жергілікті бюджеттердің барлық шығыстарының жартысынан астамын құрайды. Алынған нысаналы трансферттер 99,1%-ға орындалған.
Жергілікті деңгейде атқарылмау 16,4 млрд теңгені құрады, оның ішінде 80%-ы бюджет қаражатының үнемі, бұл жекелеген жағдайларда асыра отырып жоспарлау салдары болып табылады.
Нысаналы трансферттердің игерілмеуінің негізгі себептері әдеттегідей мемлекеттік сатып алу рәсімдерінің ұзақ жүргізілуі, шарттардың уақтылы жасалмауы, жұмыс жүргізу кестесінен қалып қою, сапасыз әзірленген жобалық шешімдер болып табылады.
Аталған себептер нашар жобалық басқарумен қатар халық үшін қажетті және әлеуметтік маңызды объектілерді іске асыру мерзімдерінің созылуына әкеп соғады. Нәтижесінде, басталған жобалар бойынша жұмыс белгіленбеген мерзімге тоқтатылады немесе олар бойынша кейін құрылыстың қымбаттауымен түзетулер жасалады.
ЖАО-лардың алдын ала деректері бойынша елімізде барлығы 43 аяқталмаған объекті (жалпы құны 51,8 млрд теңге) бар. Жергілікті бюджет есебінен өзекті емес ЖСҚ-ны түзетуге және (немесе) қымбаттау құнын өтеуге өңірлерде қаражат жоқ. Және бұл осындай жобаларға 34 млрд теңге көлемінде едәуір қаражат жұмсалған уақытта.
Қорытындысында халық үшін қажетті жобалар бірнеше жылдар бойы аяқталмайды (10 жылдан астам – 1 жоба, 5-тен 10 жылға дейін – 23 жоба, 5 жылға дейін – 19 жоба), әлеуметтік-экономикалық әсерге қол жеткізілмейді, қоғамдық игіліктерге қолжетімділік бойынша өңірлер арасындағы сәйкессіздікті күшейтеді.
Аталған фактілер Мемлекет басшысының ең көп әлеуметтік-экономикалық әсері бар жобаларды басымырақ қаржыландыру жөніндегі тапсырмасына қайшы келеді.Осы мәселенің стратегиялық маңыздылығын ескере отырып, Үкіметке ұсынылады:
– өңірлерде басталып, бірақ аяқталмаған объектілерге олардың қажеттілігі және жобалық шешімдерге өзгерістер енгізудің қажеттігі тұрғысынан түгендеу жүргізу, аяқталмаған объектілер болған жағдайда жаңа жобаларға бюджет қаражатын бөлу практикасына тыйым салу;
– келесі үшжылдыққа арналған бюджет жобасын қалыптастыру кезінде ағымдағы қаржыландыру көздеріне қарамастан республикалық бюджет қаражаты есебінен аяқталмаған жобаларды қаржыландырудың қосымша тетіктерін қарастыру;
– қоғамдық игіліктерге халықтың тең қолжетімділігін қамтамасыз ету мақсатында әрбір сала мен елді мекен бөлінісінде өңірдің жағдайы жөніндегі бірыңғай паспорттар әзірлеу, бұл ретте аталған паспорттарды ескерумен бюджеттерді жоспарлау қамтамасыз етілуі қажет.
Мемлекеттік бағдарламалардың іске асырылу тиімділігін бағалау
Есепті жылы Үкімет бағдарламалық құжаттарға Мемлекеттік жоспарлау жүйесінің жоғары тұрған құжаттарының нысаналы индикаторларын каскадтау мәніне оларды өзекті етті. Алайда мемлекеттік қолдау шараларының тиімділігін және оларды алушыларды мониторингілеу және сүйемелдеу бойынша операторлардың қызметін бағалаудың нақты өлшемшарттарын әзірлеу бойынша жұмыс әлі бастапқы кезеңде.
Осы Қорытындының шеңберінде іске асырылуы 2019 жылы аяқталған 7 мемлекеттік бағдарламаның тиімділігіне жедел талдау жасалды: 1. «Бизнестің жол картасы – 2020» бизнесті қолдау мен дамытудың мемлекеттік бағдарламасы; 2. Өңірлерді дамытудың 2020 жылға дейінгі мемлекеттік бағдарламасы; 3. «Нұрлы жер» мемлекеттік тұрғын үй құрылысы бағдарламасы; 4. Инфрақұрылымды дамытудың 2015-2019 жылдарға арналған «Нұрлы жол» мемлекеттік бағдарламасы;5. Қазақстан Республикасында білім беруді және ғылымды дамытудың 2016-2019 жылдарға арналған мемлекеттік бағдарламасы; 6. Қазақстан Республикасын индустриялық-инновациялық дамытудың 2015-2019 жылдарға арналған мемлекеттік бағдарламасы;7. Қазақстан Республикасының денсаулық сақтау саласын дамытудың 2016-2019 жылдарға арналған «Денсаулық» мемлекеттік бағдарламасы.
Бағалау Есеп комитетінің тапсырмасы бойынша әзірлеген «Стратегиялық және бағдарламалық құжаттардың мақсаттары мен міндеттеріне қол жеткізуге бағытталған мемлекеттік қаражатты пайдаланудың экономикалық әсерін бағалаудың экономикалық-математикалық моделін» (ЭММ) пайдалану арқылы жүргізілді.
Бұл себеп-салдарлық байланыстарды және қол жеткізілген нәтижелерге мемлекеттік қаржының ықпал ету дәрежесін айқындай отырып, қол жеткізілген көрсеткіштердің бағдарламаның өзінің түпкілікті мақсаттарын іске асыруға ықпал етуін тәжірибелі жолмен бағалауға мүмкіндік берді.
Жалпы, Есеп комитетінің бағалауынша, талданған бағдарламаларға жұмсалған қаражат едәуір өсу әлеуетімен алынған орташа әлеуметтік-экономикалық әсерді айғақтайды.
Олардан қайтарым деңгейін арттыруға кедергі болған негізгі факторлар ретінде мыналар атап өтілді: 1. Мемлекеттік басқару саласында күнделікті қызметті сипаттайтын ағымдағы іс-шараларға республикалық бюджет шығыстарының жоспарлануы. Бұл жобаларды жоғары қосылған құнмен экономиканың базалық және серпінді бағыттарына генерациялауға ықпал етпейді;2. Көптеген түзетулер және мемлекеттік қолдау шараларын іске асыруда сабақтастықтың болмауы аталады. Сол арқылы мемлекеттік бағдарлама формальды құжат қана болып, саланы басқаруға тек ішінара ғана бағытталған; 3. Даму басымдықтарының дұрыс бөлінбеуі, бұл қаржы ресурстарының шектеулілігі жағдайында бюджеттік мүмкіндіктерге қарай нысаналы индикаторлардың нәтижелер көрсеткіштерінің жоспарлы мәндерінің қысқаруына әкеп соқтырады;4. Индикаторлар ретінде елдің негізгі макроэкономикалық көрсеткіштерінің (ІЖӨ-нің өсуі, жұмыссыздықтың төмендеуі, экономиканың шикізаттық емес секторының, шикізаттық емес экспорттың өсуі) бекітілуі, оларға бағдарламалық құжаттан туындамайтын сыртқы факторлар да, ішкі факторлар да ықпал ете алады. Соның салдарынан бағдарламаны іске асырудың әсері нақты бағдарламаны іске асыру кезінде мемлекеттік қолдау шараларының нақты қосқан үлесі есепке алынбай, экономиканың барлық салаларының өсуі және әлеуметтік саланың дамуы бойынша бағаланады.
Осылайша бюджеттің бағдарламалық-нысаналы бағдары толық көлемде қамтамасыз етілмейді, экономика салаларының дамуына елеулі мультипликативтік әсерге қол жеткізілмейді.
Бұл 2025 жылға дейінгі Стратегиялық жоспардың нысаналы индикаторларының мәндерінен жекелеген бағдарламалар бойынша өткен жылдарда байқалған қалып қоюларға байланысты жалпыұлттық мақсаттарға қол жеткізбеу тәуекелдерін айғақтап отыр.
Жалпы, Есеп комитетінің бағалауынша, талдау жасалған мемлекеттік бағдарламаларды іске асыру мынадай нәтижелер алуға мүмкіндік берді:- мемлекеттік қолдаудың 1 теңгесі орташа есеппен 1,1 теңге мөлшерінде өнім шығаруға әсер етті (0,16 теңгеден 3,63 теңгеге дейін); - негізгі капиталға инвестициялардың 1 теңгесі орташа есеппен 0,9 теңге мөлшерінде өнім шығаруға әсер етті (0,62 теңгеден 1,16 теңгеге дейін); - негізгі капиталға инвестициялардың 1 теңгесі орташа есеппен бюджетке 0,06 теңге мөлшерінде салықтық төлемдер әкелді (0,05 теңгеден 0,08 теңгеге дейін); - 1 жұмыс орнын құруға орташа есеппен 37,5 млн теңге қаражат қажет болды (7,2 млн теңгеден 99 млн теңгеге дейін); - бюджетке жыл сайын ЖТС түрінде орташа есеппен мемлекеттік қолдау көлемдерінің 19,3%-ы қайтарылады (1,57 %-тен 37%-ке дейін).
Орталық мемлекеттік органдарға бөлінген бюджет қаражатының пайдаланылу тиімділігін бағалау
Есепті кезеңде Үкімет мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін арттыру және оларды қаражатты формальды түрде игеруден алшақтап, ең үздік нәтижелерге қол жеткізуге ынталандыру бөлігінде Есеп комитетінің ұсынымдары бойынша белгілі бір жұмыстар жүргізді.
2019 жылғы республикалық бюджеттің атқарылуы туралы есепті Үкімет стратегиялық бағыттарға сәйкес мемлекеттік шығыстар бойынша әлеуметтік-экономикалық қайтарымды көрсете отырып дайындаған. Алайда бұл бағалау әлі де қол жеткізілген нәтижелер көрсеткіштеріне бюджет шығыстарының әр теңгесінің әсерін талдауды көрсетпейді.
Салалық аспектілер ескерілген қажетті әдістеме осы уақытқа дейін бекітілмеген. Осы бағытта бастапқы кезеңде даму бюджеті, күрделі шығыстар, субсидиялау және кредиттеу (шартты түрде экономиканың дамуына тікелей әсер ететін шығыстар) бөлінісінде статистика қалыптастыратын сандық-сапалық көрсеткіштерді ескере отырып, жалпыұлттық мақсаттарға қол жеткізуге бюджеттік қаржыландырудың экономикалық ықпалын бағалау ұсынылды. Осындай шығыстардың 2019 жылғы көлемі 1,7 трлн теңгені немесе республикалық бюджет шығыстарының 13,6%-ын құрады. Есеп комитеті осы Қорытындыны дайындау кезінде аталған тәсілді сынап көрді.
Жүргізілген талдау бюджет қаражатын игеру деңгейінің айтарлықтай жоғары болуына қарамастан, бюджеттік бағдарламалардың нәтижелер көрсеткіштеріне қол жеткізбеудің (тікелей – 9,3%, түпкілік – 15,8%) сақталып отырғанын көрсетті, 2018 жылдың деңгейіне шаққанда сәйкесінше 3,2 п.т.-ға және 8,6 п.т.-ға өскен.
Бұл ретте мемлекеттік органдардың стратегиялық жоспарларының өзінде әлі күнге дейін олардың ағымдағы қызметін сипаттайтын нәтижелер көрсеткіштерінің саны айтарлықтай көп.Өз кезегінде, бюджеттік бағдарламалардың экономикаға ықпал ететін нәтижелер көрсеткіштері оларға қол жеткізуге жұмсалған бюджет қаражатымен өзара байланыстырылып болжанбайды. Бұл бюджет жүйесін мемлекеттік шығыстардың нәтижелілігі мен тиімділігіне қайта бағдарлауға мүмкіндік бермейді. Бұған себеп – стратегиялық құжаттарды және республикалық бюджет жобасын әзірлеу кезеңіндегі кемшіліктер.
Бұған қоса, әртүрлі әкімшілердің бюджеттік бағдарламаларында бірдей көрсеткіштер белгіленген, ал бұл елдің әлеуметтік-экономикалық дамуына әрбір мемлекеттік органның қосқан нақты үлесінің объективті бағасын қалыптастыру кезіндегі тағы бір кедергі болып табылады. Есеп комитеті осыған бірнеше рет назар аударған.
Экономикаға тікелей әсер етуі тиіс шығыстардағы жаңа қорларды жаңартуға, жаңа объектілер мен өндірістерді құруға арналған шығындардың үлесі болмашы ғана екенін айта кеткен жөн, яғни 42,2%. Ал оларды көп жағдайда өңірлердегі сұранысты пысықтамай, басымдықсыз іріктеу жүйелердің тозуы, өндірістерді кеңейту, импортқа тәуелділік, кепілдендірілген игіліктерге тең қолжетімділік сияқты жүйелі проблемаларды шешуде тиісті нәтиженің болмауына әкеп соқтырады.
Осы бағытта Есеп комитеті бұрын берген мынадай ұсынымдарды қарауға қайта оралған жөн:
1. Ұлттық экономика министрлігінің тікелей үйлестіруімен жалпыұлттық мақсаттарға қол жеткізуге арналған бюджет шығыстарының тиімділігін бағалау әдістемесін әзірлеуді аяқтау; 2. Стратегиялық жоспарларда бір мемлекеттік орган ықпал етуді қамтамасыз ете алмайтын көрсеткіштерді қалыптастыру практикасын болдырмау. Олардың орнына инвестициялық жобалардың нақты тізбесін көздеп, инвестициялардың іске асырылуына қарай қол жеткізілуі жоспарланатын экономикалық, бюджеттік және әлеуметтік әсерді көрсету. Бұл әсер өлшенетін және бағаланатын болуы тиіс.
Квазимемлекеттік сектор субъектілері активтерінің басқарылу тиімділігін бағалау
Квазимемлекеттік сектор субъектілерінің бюджетке тәуелділігі сақталған. 2007-2009 жылдар аралығында холдингтерге 7,5 трлн теңге көлемінде ұлттық ресурстар бағытталған, бұл елдің 7 даму бюджетіне тең.
Бұл ретте квазимемлекеттік сектор субъектілерінің жалпыұлттық мақсаттарды іске асыруға қаражатты бағыттауын мониторингілеу тиісті деңгейде жүзеге асырылмайды. Бұған себеп – Мемлекеттік жоспарлау жүйесінде квазимемлекеттік сектор субъектілерінің нақты рөлі мен орнының болмауы. Соның салдарынан холдингтер мен олардың еншілес компанияларының даму стратегияларында түйінді ұлттық индикаторлар толық көлемде декомпозицияланбаған.
Сол арқылы қаржы ресурстарына байланыстыру арқылы әрқайсысының жалпыұлттық мақсаттарға қол жеткізудегі рөлін айқындай отырып, квазимемлекеттік сектор субъектілерінің қызметін стратегиялық жоспарлауды жетілдіру қажеттілігі туындайды.
Экономиканың әртүрлі салаларында бизнесті қолдауға республикалық бюджеттен бөлінетін қаражат квазимемлекеттік сектордың көптеген субъектілері үшін кіріс көзіне айналды. Нәтижесінде, мемлекеттік қолдау бағытталған кәсіпкер кредит қаражатын жоғарылатылған мөлшерлемелермен (орташа есеппен 6-дан 9%-ға дейін, квазимемлекеттік сектор субъектісіне бюджеттік кредит беру кезінде - 1%-дан аз) алады.
Оң үрдіске қарамастан, холдингтер қаражатының көп бөлігін (орташа есеппен 80%) бәсекелес емес тәсілмен орналастыру жалғасуда, ал жекелеген компанияларда топішілік сатып алудың үлесі 70%-ға (соның ішінде технологиялық байланысты сатып алу) жетеді.Осыған байланысты, барлық рәсімдерді орталықтандырылған платформада жүргізе отырып, сатып алу туралы бірыңғай заң қабылдау қажет.
Квазимемлекеттік сектор субъектілерінің дивидендтік саясатында жүйелі кемшіліктер орын алған. Мемлекетке төленетін дивидендтер көлемі алынған таза кіріспен мөлшерлес емес, соңғы бес жылда – 6,6%. Бұл осындай субъектілердің шығындылығының өсуімен және дивидендтер төлеудегі кейінге шегерулермен байланысты.
Холдингтер бойынша (атап айтқанда «Самұрық-Қазына» ҰӘҚ» АҚ-та) дивидендтер процентінің төмен болуы белгілі бір дәрежеде бейінді емес объектілерді қаржыландыруға, көп жағдайда жоғары бағамен қаржыландыруға акционердің пайдасына өзге де бөлулермен байланысты.
Акционерге өзге де бөлулерді, соның ішінде әлеуметтік жобаларға бөлулерді барынша азайтып, дивидендтердің міндетті мөлшерлері мен оларды төлеу мерзімдерін белгілеу қажет.
Жекелеген квазимемлекеттік сектор субъектілерінің ел бюджетіне алдыңғы қаржы жылы үшін жыл сайынғы дивидендтерді тек жылдың соңына қарай аударуы практикасы көп жылдар бойы жалғасып келеді.
Инфляция деңгейін ескерсек, дивидендтер аударуды ұзаққа созу бюджеттің кіріс бөлігін қалыптастыруға кері әсерін тигізеді. Парламентте бюджет түзетілген жағдайда аталған дивидендтер бюджет қаражатын қайта бөлуге қатыспайды, бұл өзекті әлеуметтік маңызы бар жобалар мен іс-шараларға қаражат іздестіруге мүмкіндік берер еді.
Сондай-ақ жүргізілген талдау квазимемлекеттік сектор субъектілері арасында функциялар мен реттеу салаларының қайталанатынын көрсетті. 2019 жылы тек экономиканың шикізаттық емес секторына инвестициялар тартумен ғана холдингтер мен Ұлттық банктің 5 осындай ұйымы айналысқан. Үкімет қажетті трансформацияны және бәсекені дамыту үшін кедергілердің алып тасталуын қамтамасыз етіп, олардың қызметіне сындарлы талдау жүргізуі қажет.
Мемлекет-жекеменшік әріптестік жобаларын іске асыру тиімділігін талдау
Мемлекет-жекеменшік әріптестікті дамыту пайымы мен саясаты елдің әлеуметтік-экономикалық дамуының стратегиялық мақсаттарымен байланысты талап етеді. ЖАО үшін осындай жобаларды дамыту бойынша нысаналы бағдарлардың болмауы сапасы мен әлеуметтік-экономикалық әсерге залалын тигізген жобалар санының өсуіне әкелді.
МЖӘ-нің жобаны іске асырудан алынатын әлеуметтік нәтижені енгізе отырып, «адамдарға арналған құндылықтарды» қамтамасыз етуге бағдарланған халықаралық қағидаттарды имплементациялау қажет.
МЖӘ жобалары бойынша ЖАО бекітетін мемлекеттік міндеттемелер лимиттері өңірлердің инвестициялық әлеуетін және орындарда жүйелі проблемалардың бар-жоғын ескермейді. Мемлекет пен бизнестің күші бағытталуы тиіс басым салалар айқындалмаған. Бұл халықтың әлеуметтік маңызы бар қызметтерге тең қол жеткізуін қамтамасыз етуге кері әсерін тигізуде. Өңірлік басымдық және олардың жиынтық әсері бүкіл ел ауқымында мемлекет пен бизнес арасында екіжақты міндеттемелерді қабылдау үшін басты талап болуы тиіс.
МЖӘ жобалары санының ұлғаюы тартылатын инвестициялардың көлемдерімен тең келмейтін мемлекеттік міндеттемелердің өсуіне әкеледі. Жеке инвестициялардың 1 теңгесін тартуға бюджет қаражатының 1,4 теңгесі жұмсалады (аудит жүргізу сәтінде 2,1 теңге). Республикалық жобалар бойынша бұл көрсеткіш 2,4 теңгені құрайды, бұл олардың тиімділігінің жоғары емес екендігін айғақтайды.
Жасалатын МЖӘ шарттарында мемлекет пен жекеше әріптестер арасында міндеттерді, кепілдіктерді, тәуекелдерді бөлу теңгерілмеген және көп жағдайда толығымен мемлекетке артылған. Бұл жекеше әріптестердің іске асырылатын жобаның нәтижелілігін арттыруын ынталандырмайды.
Бірінші кезекте МЖӘ жобаларын іске асырудың әлеуметтік-экономикалық әсерін есептеу әдістемесін әзірлеу, сондай-ақ мемлекеттік бюджетке жүктемені кезең-кезеңмен төмендету қажет. МЖӘ бойынша міндеттемелердің ықпалы елдің ұзақ мерзімді қаржылық тұрақтылығына бағалануы тиіс. МЖӘ-нің әрбір жобасының іске асырылу барысы жария етіліп отыруы тиіс.
Нормативтік-құқықтық базада олқылықтар мен МЖӘ саласындағы заңнама мен бюджет заңнамасы арасында шығындарды өтеу көздері мен мемлекеттік қолдау шараларын айқындау бөлігінде әркелкі оқылу орын алған.
МЖӘ жобалары бойынша қабылданған міндеттемелер бойынша анық есеп пен есептілік жоқ. МЖӘ жобалары базасы деректерінің ЖАО-лардың (жекелеген жобалар бойынша – 10%-ға дейін) және Қаржы министрлігінің (17%-ға дейін) ақпаратымен сәйкес келмеуі байқалады. Бұл аталған саладағы тәуекелдерді сапалы талдауға және болжамдауға ықпал етпейді.
Негізгі капиталға инвестициялардың өсуі және тиісті қолжетімді қызметтермен халықтың қамтамасыз етілуін арттыру бойынша МЖӘ міндеттері жеткілікті деңгейде тиімді іске асырылмай отыр. Көп жағдайда, жобалардың 75%-ы жаңа объектілер мен өндірістерді құрмай-ақ немесе қолданыстағыларды жаңғыртусыз іске асырылады.
Жаңа тауашаларды дамыту үшін МЖӘ құралдарының тартымдылығын ұлғайту мақсатында қор нарығын дамыту, сондай-ақ ЕДБ кредит берген кезде МЖӘ жобаларын кепілдікпен қамтамасыз ету арқылы қолданылатын қаржы құралдарын ұлғайту ұсынылады.
Республикалық бюджеттің шоғырландырылған қаржылық есептілігін бағалау
Есеп комитеті 2020 жылдан бастап алғаш рет республикалық бюджеттің шоғырландырылған қаржылық есептілігіне (РБ ШҚЕ) аудит жүргізуге кірісті. Аудиттің негізгі мақсаты – республикалық бюджет деңгейінде шоғырландырылған мемлекеттің есепті кезеңдегі мүліктік жағдайы мен қаржылық нәтижелері туралы ақпараттың анықтығы мен объективтілігін растау.
РБ ШҚЕ жүргізілген аудиттің алдын ала қорытындысы бойынша оның объективті шоғырландырылуына және оның негізінде тиімді экономикалық шешімдер қабылдауға кедергі келтіретін елеулі әдіснамалық және ұйымдастырушылық олқылықтар анықталды.
Атап айтқанда, есептеу әдісіне көшу күнінде әділ құны бойынша индекстеу және қаржылық есептілікте ретростпективті көрсету жолымен ұзақ мерзімді активтерді қайта бағалау жүргізілмеген. Соның салдарынан мемлекет өз иелігінде ненің бар екенін және оның көлемі мен құнын нақты білмеуі мүмкін.
РБ ШҚЕ-ге квазимемлекеттік сектордың операциялары интеграцияланбаған. Осылайша, маңызды активтер мен міндеттемелер қаржылық есептіліктен мүлдем алып тасталған. Сәйкесінше, жалпы қаржылық жағдай, мемлекеттік сектор қаржысының тұрақтылығы және осы активтермен және міндеттемелермен байланысты қаржылық тәуекелдер сәйкестендірілмеген. Ал олардың ЖҚҚ-дағы үлесі шамамен 13%-ды құрайды.
Ақпараттық жүйелердің шашыраңқылығы, бюджеттік және қаржылық есептілік көздерінің қарама-қайшылығы байқалады. Қаржы министрлігі мемлекеттік мүлік тізілімінің толықтығына бағалау жүргізбеген.
Мемлекеттік тізілімде бір ғана актив – жер бойынша мемлекеттік ұйымдарда ол іс жүзінде болса да, жер учаскелері мүлдем есепке алынбаған не олардың құны нөлге тең, мемлекеттік тізілімге сәйкес осындай бағаланбаған жер учаскелерінің жалпы алаңы 1,2 млн гектардан асады. Ал «Азаматтарға арналған үкімет» КеАҚ деректері бойынша есептегенде олардың құны 4,3 трлн теңгеден асуы мүмкін.
Есеп комитеті ШҚЕ-ге аудит жүргізуді әлі де жалғастыруда. Бюджеттік бағдарламалар әкімшілерінің 48%-ында сомасы 12 978,4 млрд теңгеге есептілікті бұрмалау алдын ала анықталды, оның ішінде 4 159 млрд теңге аудит барысында жойылды.Алайда қазірдің өзінде РБ ШҚЕ дайындау әдіснамасын жетілдіру қажеттілігі айқын көрініп тұр.
Мыналар: - шоғырландыруға жататын ұйымдарды сәйкестендіру және жіктеу қағидаларын нақтылау; - мемлекеттік мекемелер қызметінде неғұрлым ұзақ мерзімді және сұранысқа ие активтерді (жер, ғимараттар мен құрылыстар) қамтитын негізгі құралдарға қайта бағалау жүргізу мүмкіндігін қарау; - квазимемлекеттік сектор субъектілеріне тартылатын мемлекеттік инвестицияларды есепке алу тетігін жетілдіру, сондай-ақ ҚСХҚЕС-ті енгізгенге дейін жарғылық капиталды толықтыру түрінде активтерді есепке алуда қалпына келтіруді қамтамасыз ету;- бюджеттік бағдарламалар әкімшілерінің ШҚЕ деректерінің Мемлекеттік мүлік тізілімімен және ведомстволық бағынысты ұйымдардың қаржылық есептерімен салыстырылуын қамтамасыз ету ұсынылады.
Жүргізілетін шоғырландырудың транспаренттілігі мен объективтілігі ерекше назар аударуды талап етеді. Әкімшілер ұсынатын ақпаратты бірнеше көздерден алынатын деректермен салыстыра отырып, жүйелі түрде тексеруді қамтамасыз ету қажет.
Мемлекеттік мекемелердің ШҚЕ-сына жыл сайын жүргізілетін ішкі мемлекеттік аудит – алдын алу құралы ретінде болуы тиіс. Ішкі мемлекеттік аудит органдары есептілікті бұрмалаудың барлық тәуекелдерін анықтауға және олардың пайда болу факторларын талдауға барынша күш салуы қажет.