Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін дамыту жолы

Бүгінде елімізде ЖӨБ-тің мем­лекеттік басқару және өзін-өзі бас­қару функцияларын бірік­тіре­тін «мемлекеттік моделі» әлі де сақ­талған. Алайда 1985 жылғы Еуро­па­лық жергілікті өзін-өзі басқару хартиясының қағи­даттарына сүйене отырып, функциялардың бұлайша араластырылуы қайшылық болып саналады. Өйткені ЖӨБ органдары жергілікті маңызы бар мәселелерді өз бетінше шешу үшін жеткілікті автономия мен өкілеттіктерге ие болуы керек. ЖӨБ-тің дамуына кедергі келтіретін негізгі мәселенің бірі – бұрын ұсынылған жергілікті өзін-өзі басқару туралы дербес заң жобаларының жеткіліксіз пысықталуы. Тұжырымдамалық тұр­ғыда бұл жергілікті қауым­дас­­тық­тар­дың бел­­сен­­ділігі мен тиімділігін тежейді.

Кеңес кезеңіндегі еліміздің тари­хында ЖӨБ туралы жеке заң әзірленді, бұған қоса ЖӨБ-ті реформалауға бірнеше рет әрекет жасалды. Сарапшылар сол уақыттан бастап бүгінге дейін ЖӨБ-ті мемлекеттік басқару жүйесінен бөлу керек пе деген мәселені алға тартып келеді. Бір жағынан, ЖӨБ-ті бөлу басқару жүйесінің шатасуы мен ретсіздігін туын­датады деген пікір бар. Негізінен ЖӨБ жүйесінің идеясы азаматтардың өз кентін, ауылын немесе қаласын басқаруға белсенді қатысуына саяды.

Бұл ретте ЖӨБ туралы жеке заң қабылдау халықтың тыныс-тіршілік үшін аса маңызды. Өйткені дербес заң Конституцияның 33-бабының 1-тарма­ғында белгіленген азамат­тардың мемлекет істерін басқаруға өз бетінше қатысу құқын іске асыру үшін негіз болуы керек. Осылайша, тікелей демократияның нақты институттарының бірі болады. Бұған қоса дербес заңды қабылдау ЖӨБ-ті мемлекеттік басқару жүйе­сінен бөле отырып, оның құқық­тық іргетасын қамтамасыз етеді.

1995 жылы Конституция қабыл­данған сәттен бастап еліміз­де ЖӨБ ережелерінің іске асырылуын көрсететін бірқатар конс­титуциялық заң қабылданды. Алай­да бұл ереже ЖӨБ-тің нақ­ты шекара­ларын, құқықтық мәртебесін анықтаған жоқ. Оның үстіне мұны 2001 жылғы 23 қаңтардағы «Қазақстан Республи­­ка­сын­да­ғы жергілікті мем­лекеттік басқару және өзін-өзі басқару туралы» заңынан бөліп тастаған жоқ.

1997–2006 жылдар аралығында жеке заңды қабылдау мәселесі бірнеше мәрте көтерілген. Деген­мен бұл бастамалардың бірде-бірі өзін-өзі басқарудың толық­­қанды жүйесін құруға әкелмеді. Тағы бір талпыныс 2023 жылы жасалды, бірақ жобаны Үкімет бұрынғыдай кері қайтарып алды.

Әзірге бұл мәселе қашан, қа­лайша түпкілікті шешілетіні белгісіз. Қазір мемлекет саясатын­дағы тренд ЖӨБ ұстаным­дарын біртіндеп күшейтуге және оны бас­қарудың жалпыұлттық жүйе­сіне бірік­тіруге бағытталғанын атап өту керек. Еліміз ЖӨБ-ті дамыту мәселесінде Еуропалық жергілікті өзін-өзі басқару хар­тиясының негізгі қағидаттарын басшылыққа алатынын ескере отырып, елде осы модельді сәтті іске асыру үшін ЖӨБ органдарының дербестігі, заңмен белгіленген нақты өкілеттіктердің болуы, қаржылық әрі экономикалық өз-өзіне жеткіліктілік, жергілікті орган­дардың өз өкілеттіктерін жүзеге асыру кезінде автономияны қамтамасыз етудің сотпен қорғалу құқығы болуы қажет. Осы орайда әр тармақ бойынша қысқаша тоқталғым келеді.

Біріншіден, қоғамда әкімдіктер жанындағы қоғамдық кеңестер мен ЖӨБ органдары жиі шатастырылады. Сонымен қатар 2015 жылғы 2 қарашадағы «Қоғамдық кеңестер туралы» заңның 1-бабы­ның 1-тармағына сәйкес қоғамдық кеңестер жергілікті мемлекеттік басқару органдары құратын консультативтік-кеңесші және байқаушы органдар болып саналады. Олар жергілікті атқарушы органдар жанындағы консультативтік-кеңесші органдар ретінде жұмыс істейді.

Конституцияның 89-бабының 2-тар­ма­ғына сәйкес ЖӨБ-ті тікелей халық, сондай-ақ мәслихаттар және ЖӨБ-тің басқа да органдары арқылы тұратын аумақ­тарды қамтитын қауым­­­дас­­­­тық­тар­да жүзеге асырады. Бұл ереже азамат­­тардың ЖӨБ органдарының қыз­метіндегі шешуші рөлін, сондай-ақ олардың жергілікті мем­лекеттік басқару органдарынан дербес­тігін көрсетеді.

Осыны ескере отырып, қоғам­дық кеңестер кез келген мәселе­лерді талқы­лау­ға азаматтардың қаты­суын қам­та­ма­сыз ететін тіке­лей демократия­ның құралы екенін атап өткен жөн. Ал ЖӨБ органдары – азаматтарға мәсе­ле­ле­рін талқылап қана қоймай, өз елді мекенінің ісін басқару бойынша тікелей шешім қабылдауға мүмкіндік беретін дербес тікелей демократия инс­титуты.

ЖӨБ органы елді мекенді басқару мәсе­лелерін шешуге азамат­тардың қаты­суына кепіл­дік береді және қам­­­та­масыз етеді. Осылайша, кері қайта­рып алынған заң жобасында (2023 жыл) қалалық әрі ауылдық елді мекендер тұрғындарының жергілікті маңызы бар істерді басқаруға белсенді қатысуын қамтамасыз ете алатын және жергілікті маңызы бар мәсе­ле­лерді тікелей шеше алатын ЖӨБ-тің жаңа органы – «Кеңес» енгізілді. Оның үстіне қоғамда көкешілдік көңіл күй мен әлеуметтік масылдық тенденциялары өрши түсті. Бұл тұрғыда ЖӨБ органдары халықты тартып, адамдардан үміт ететін инфантилизмді түбірімен жоюы керек. Өйткені ЖӨБ тұжырымдамасының мәні – өз кентін, ауылын, қаласын тікелей басқаратын әкім емес, халық.

ЖӨБ-ті жүйелі дамыту үшін оны аудандық маңызы бар қала­лар­дың, ауыл­дық елді мекендердің, кенттер мен ауылдық округтердің аумағында тарата отырып, «Кеңес» ЖӨБ органын енгізу жөніндегі қанатқақты жоба ұсынылып отыр. Астана мен республикалық және облыстық маңызы бар қалаларда жер­гілікті өзін-өзі басқару жергі­лікті өкілді органдар таңдаған мәс­ли­хаттар арқылы жүзеге асырылады.

Бұл қанатқақты жоба ЖӨБ-ті біркелкі енгізуді қамтамасыз етуге мүмкіндік береді. Астанада, республикалық және облыстық маңызы бар қалаларда ЖӨБ-ті халық тікелей және мәслихаттар арқылы (Конституцияның 89-бабы), ал тө­менгі деңгейде Кеңестер арқылы жүзеге асырады.

Екіншіден, жергілікті өзін-өзі бас­қаруды дамытудың 2025 жылға дейінгі тұжырымдамасы аясында жергілікті мемлекеттік басқару органдары мен ЖӨБ органдары арасында өкілеттіктер мен жауапкершілік салаларын нақты ажырату көзделеді. Осыған байланыс­ты ЖӨБ органдарының, атап айтқанда, кеңестердің ай­рықша құзыретінде болуға тиіс бірқатар мәселені бөліп көрсету қажеттігі туындайды. Бұл қадам ЖӨБ органдарының дербестігі шеңберін кеңейтуге ықпал етеді, өз кезегінде ЖӨБ институтының жұмыс істеу тиімділігі артады.

Осындай мысалдардың бірі – абат­­­тандыру мәселелеріне қатысты өкілет­тіктерді ЖӨБ органдарына беру. Бүгінгі таңда «Жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару туралы» заңның 35-бабы 1-тармағының 20) тармақшасына сәйкес абаттандыру мәселелерін шешу әкімдерге жүктелген. Осы функцияны ЖӨБ органдарына беру жергілікті жерлерде туындайтын проблемаларды жедел анықтауға және шешуге мүмкіндік береді. Мысалы, елді мекендердің тұрғындары кейбір көшелерде асфальт төсеуді, жиектас, төсеніштерді ауыстыруды жиі сұрайды, бірақ басқа көшелерде олардың болмауы да мүмкін немесе шұғыл жөндеуді қажет етеді.

Парламентаризм институты қаржы­лық сыйақы үшін аза­­мат­­­тардың қа­уіп­сіз­дікті қол­дауға белсенді жәрдем­десуін қол­дайтын ІІМ-нің «Құқық бұзу­шы­лықтардың алдын алу туралы» заң жобасын талқылау аясында құқық бұзушылықтарды анықтау, материалдарды уәкілетті органдардың қарауына беру жөніндегі құзыретті халыққа және Кеңес мүшелеріне беруді ұсынады. Мәселен, егер пәтерде немесе үйде бір тұрғын тіркелген болса, ал іс жүзінде бірнеше адам тұратын болса, онда осы елді мекеннің әрбір тұрғыны (Кеңес мүшесі) бұл құқық бұзушылықты тезірек анықтай алады. Сондай-ақ міндетті түрде чиптен өтуге тиіс иттерді, мысықтарды және басқа да үй жануарларын асырау, көшелердің тазалығы және күтіп-ұстау мәселелерін шешуге болады.

Үшіншіден, ЖӨБ орган­да­рының қар­жы­лық тәуелсіздігін қам­тамасыз ету керек. Бұл ЖӨБ органдарына жергілікті маңызы бар мәселелерді дербес шешуге, ресурстарды тиімді бөлуге және азаматтардың жергілікті қажеттіліктерін ескеруге мүмкіндік береді. 2018 жылдан бастап барлық ауылдық округте бюджет жүйесінің төртінші деңгейін енгізу осы бағыттағы маңызды қадам болды. Бұл тетік ауылдық округтерге өз бюджеттерін дербес қалыптастыруға, сондай-ақ коммуналдық меншікті бас­қа­руға мүмкіндік берді. Осы жаңа ереже бюджеттік үдерістердің ашық­тығын едәуір арттырды және азаматтарға салық­тар­дың қалай қол­данылатынын бақы­лауға мүм­кіндік берді. 2020 жылғы мәлі­­мет­тер бойынша, ЖӨБ бюджетінің кірістері 252 млрд теңгені құрады, оның 34 млрд теңгесі (13,4%) меншікті кірістері, ал 218 млрд теңгесі жоғары тұрған бюджеттен бері­летін трансферттер түрінде түсті.

Төртіншіден, «Экономиканы ырық­тандыру жөніндегі шаралар туралы» Президенттің 2024 жылғы 8 мамырдағы №542 Жарлығын іске асыру шеңберінде 6-тармақтың 6-тармағымен Үкіметке ұжымдық талап беру институтын ен­гізуді зерделеу тапсырылды. Бұл тетік эко­номикалық саладағы азаматтардың құқықтары мен мүдде­лерін қорғау үшін ғана емес, ЖӨБ органдарының қыз­метінде маңызды құрал бола алады.

Осы айтылған мәселелерді қол­да­ныс­тағы заңнамаға енгізу мақса­тында одан әрі жан-жақты талқы­лау қажет. Бұл ретте азамат­тардың, депутаттардың, сондай-ақ ЖӨБ саласындағы сарапшылар мен мамандардың белсенді үн қатуы маңызды.

Қанатбек САФИНОВ,

Парламентаризм институтының директоры,

Заң ғылымдарының докторы