«Заңдардың орындалуы» ұғымын енгізу қажет

Болашақта не істелуі керек? Ре­фе­рендумда қабылданған Конституцияға түзетулерді құқық жүйесінде одан әрі іске асыру – өте күрделі әрі көп еңбекті қажет ететін іс. Бұл ретте бір түзетулерді, мысалы, депутаттардың саны және т.б. туралы түзетулерді іске асыру тек тиісті конституциялық және өзге де заңдарда көрсетілуді талап етеді. Басқа түзетулер терең түсіну, құқықтық реттеудің тиісті қағидаттарын әзірлеу, көптеген заң мен әртүрлі деңгейдегі заңға тәуелді актілерге, соның ішінде шешім қабылдау процестерін реттейтін өзгерістер мен толықтырулар дайындау арқылы ғана өз әлеуетін толық ашуы мүмкін.

Осыған байланысты осы бап шең­берінде Конституциялық реформаның екі бағыты – жердің және басқа да таби­ғи ресурстардың конституциялық мәрте­бесін өзгерту, сондай-ақ Парламенттің қызметі мысалында Қазақстан Конс­титуциясының жаңа ережелерінің әлеуетін ашу тетігін көрсеткім келеді.

1. Жер мен табиғи ресурстардың конституциялық мәртебесі

Конституцияға енгізілген елеулі өзгерістердің бірі жердің конституциялық-құқықтық мәртебесін, оның жер қойнауы мен басқа да табиғи ресурстарын өзгерту болып табылады. Енді Конституцияда жер және оның қойнауы, су, өсімдіктер мен жануарлар дүниесі, басқа да табиғи ресурстар бұрынғыдай «мемлекеттік меншікте» ғана емес, мемлекет меншік құқығын жүзеге асыратын «халыққа тиесілі» екендігі бекітілген.

Бұл түзетуді тарихи түп мәтіннен тыс қарастыруға болмайды. Біздің таяудағы тарихымызда біз жер мәселесі аса өткір, тіпті қазақстандық қоғам үшін ауыр болатынына куә болдық. Жер мәселесі бойынша пікірталастар, жерді шетелдік азаматтар мен заңды тұлғаларға беру мүмкіндігі туралы алаңдаушылық митингілер мен басқа да сөз сөйлеулерге алып келді, бұл мемлекеттің ауылшаруашылық жерлерін сатуға мораторий енгізуіне әкелді.

Конституцияға өзгерістер мен то­лық­тырулар енгізу жөніндегі кеңесте сөйлеген сөзінде Президент «халықтың жер мен табиғи ресурстардың мен­шік иесі екендігі туралы норманы Конс­ти­ту­цияда түпкілікті бекіту үлкен саяси маңызға ие болатынын, болашақта кез келген әркелкілікті болдырмайтынын» атап өтті.

Жер мен басқа да табиғи ресурстардың халыққа тиесілі екендігі туралы жаңа конституциялық норманың жердің мемлекет меншігінде екендігі туралы бұрынғы нормадан немесе мемлекеттік меншікті «жалпыхалықтық» немесе «жалпыхалықтық игілік» деп жариялаған кеңес кезеңіндегі Конституциялардың бірқатар нормасынан қандай айырма­шылығы бар екенін талдау қажет.

Конституциядағы ұғымдар әрдайым барлық басқа заңнамалық актілерде жұмыс істейтін ұғымдармен бірдей бола бермейді. Мысалы, Қазақстан Конституциясында халық мемлекеттік биліктің бірден-бір қайнар көзі болып табылады және оны тікелей (референдум және еркін сайлау арқылы) жүзеге асырады және оны жүзеге асыруды мемлекеттік органдарға береді деп бекітілген. Алайда сайлау туралы заңнамада «халық» сияқты құқық субъектісі жоқ. Онда сайлау құқығының субъектілері «азаматтар» екені бекітілген. «Халық» ұғымы тек заңды емес, саяси және құқықтық болып табылады және объективті ортақ мүдделердің бастапқы тасымалдаушысы болып табылатын мемлекеттің барлық азаматтарының ерекше бірлігін білдіреді. Дәл осы тұрғыдан Конституцияның «жер халыққа тиесілі» деген жаңа ережесін де қарастырған жөн. Бұл меншік туралы, бірақ меншік құқығы туралы емес, мысалы, азаматтық және басқа да құқық салаларында белгілі «өкілеттіктер триа­дасы» – иелену, пайдалану және билік ету құқықтары. Жердің конституциялық, саяси және экономикалық мағынада халыққа тиесілі болуы жер халықтың өмірі мен қызметінің негізі болып табылады, жерді пайдалану халықтың мүддесі үшін жүзеге асырылуы және оның пайдасына әкелуі керек дегенді білдіреді. Соның салдарынан адамдар өзіне тиесілі мүліктің қалай пайдаланылатыны туралы тиісті ақпаратты білуге және алуға құқылы. Осылайша, халыққа тиесілі болу – бұл жай ғана декларация емес, бұл өздеріне қатысты конституциялық реформа қабылданған нақты азаматтарға тиесілі меншікті көрсететін жаңа тәсіл, олардың пікірін табиғи ресурстарға меншік мәселелерін шешу кезінде ескеру қажет.

Мемлекет меншік құқығын халық атынан жүзеге асырады. Бұл жерде біз меншік құқығы туралы, атап айтқанда меншік, пайдалану, билік туралы айтып отырмыз. Жаңа норманың маңызды айырмашылығы – мемлекет кез келген басқа меншік иесі ретінде, заң бойынша «өз қалауы бойынша», «өз еркімен және қызығушылығымен» әрекет етеді, бірақ сенімді тұлға ретінде, халықтың өкілі ретінде, «жалданған менеджер» ретінде әрекет етпейді. Егер бұрын мемлекеттің, оның органдарының заң­намада белгіленген шеңберде қабыл­данған мемлекеттік меншікке қатысты кез келген шешімі дұрыс деп саналса, қазір бағалаудың жаңа критерийі пайда болады. Мұндай шешім халықтың мүдделеріне қаншалықты сәйкес келеді?

Қолданыстағы Конституцияда меншік оны пайдалану бір мезгілде қоғам игілігіне қызмет етуге тиіс деп міндеттейді деген норма бар. Бұл норма ортақ және барлық меншік иелеріне, соның ішінде жекеменшік иелеріне де қатысты. Алайда шенеуніктердің осы норманы жүзеге асырудағы көптеген шешімі меншікті пайдалану ең алдымен меншік иесінің мүдделеріне қызмет етеді, ал қоғамдық игілікке қызмет ету екінші реттік сипатқа ие деп атап көрсетті. Жер мен табиғи ресурстарға қатысты қазір «қоғамдық игілікке», халықтың мүдделеріне қызмет ету – меншікті пайдаланудың негізгі, түйінді көрсеткіші ретінде қарастырылуы керек, өйткені халық бұл сөздің экономикалық және саяси мағынасында меншік иесі болып табылады.

Осы тұжырымдамалық конститу­циялық түзетуді іске асыру мақсатында Азаматтық және Жер кодекстерінде, Жер қойнауы туралы кодексте, басқа да көптеген заңнамалық және заңға тәуелді актілерде жаңа нормалар қабылданып, қолданыстағылар өзгертілуге тиіс екені сөзсіз.

Бұл түзетулер қандай практикалық салдарға әкелуі тиіс?

Соңғы жылдары ауылшаруашылық жерлерінің үлкен учаскелері оларды игермеген жеке «латифундистерге» берілді деген өткір мәселе туындады. Сонымен қатар ауылда нақты жұмыс істейтін қазақстандықтарға егістік және жайылымдық жерлер жетіспеді. Мемлекет басшысы бұл мәселеге бірнеше рет назар аударып, мұндай жерлерді алып қоюды талап етіп, «жер онда жұмыс істейтіндерге тиесілі болуға тиіс» деп атап өтті. Алайда үкімет ескі нормативтік тәсілдер негізінде осы маңызды мәселенің қолайлы шешімдерін әзірлеген жоқ. Сонымен қатар шенеуніктер арасында «бір қолда» қанша жер қалдыру керектігі – 100 мың гектар ма, одан да көп немесе аз ба деген пікірталас пайда болды. Жерді бөлудің өткір мәселесін шешу саяси салаға, медиакеңістікке «ағылды». Иә, біз ауыл шаруашылығы жерлерін шетелдік компаниялар мен азаматтарға беруден заң жүзінде қорғадық. Алайда бұл инвесторлардың, оның ішінде шетелдік инвесторлардың ауыл шаруашылығымен, өнімді қайта өңдеумен, тыңайтқыштар өндірумен және жеткізумен және т.б. байланысты салаларға қатысуына кедергі келтірмейді.

Жер қойнауы сияқты жер де, жер пайдаланушы оны пайдалану жөніндегі міндеттемелерді, орындалмауы оны алып қоюға әкеп соғатын жұмыстар мен инвестициялардың белгілі бір бағдарламасын қабылдаған жағдайда жергілікті өзін өзі басқару органдарының бақылауымен берілуге тиіс. Қазақстан экономикасының елеулі бөлігін құрайтын жер қойнауы мен пайдалы қазбаларға келетін болсақ, мұнда да тәсілдер түбе­гейлі өзгеруге тиіс. Жер қойнауының бай­лығы қазір қабылданған салық, Ұлттық қорға ауда­рымдар және т.б. сияқты нысандарда ғана емес, толығымен халыққа қызмет етуге тиіс. Өндіруші сектордан алынатын «рента» тікелей азаматтардың нақты санаттарының қажет­тіліктерін қанағаттандыруға бағыт­та­латын басқа елдердің тәжірибесін зерделеген жөн.

Жер қойнауын пайдалануға арналған қолданыстағы келісімшарттардың ере­желерін олардың түпкі «бенефициары» – халқының мүддесі үшін қайта қарау, келісімшарттарды әзірлеуге және олардың орындалуын бақылауға қатысу жоққа шығарылмайды.

Конституциялық ережелер, оның ішінде жаңа өзгерістер бір-бірімен тығыз байланысты екенін атап өткен жөн. Мәселен, жердің және басқа да табиғи ресурстардың жаңа конституциялық мәртебесін іс жүзінде іске асыру, атап айтқанда, азаматтардың мемлекеттік мәселелерді шешуге қатысуын кеңейтуге, оның ішінде мемлекеттік аппараттың қыз­метіне қоғамдық бақылауды күшейтуге қатысты басқа да түзетулерді «іске қосуды» талап етеді. Мұндай бақылау тікелей, негізінен жергілікті деңгейде де, сондай-ақ өкілді органдар арқылы да жүзеге асырылады. Жергілікті өзін өзі басқаруды одан әрі дамыту, оның ішінде мемлекеттік функцияларды жергілікті өзін өзі басқару органдарына, өзін өзі реттейтін ұйымдарға, бизнеске беру процесін жандандыру қажет.

2. Қазақстан Республикасы Парла­ментінің заң шығару және өзге де қызметін жетілдіру

Жаңа конституциялық ережелер, тұтастай алғанда, заңнамалық ұсыныстарды әзірлеу мен заң жобалау жұмысын жоспарлау сатысынан бастап, заң шығару процесінің тәсілдерін қайта қарауға алып келуге тиіс. Қолданыстағы заңнамалық актілердің жекелеген ережелері ғана емес, қалыптасқан құқық қолдану практикасы да өзгеруге тиіс.

Парламент өзінің күнделікті заң­на­малық қызметінде көбінесе Үкімет енгізген заң жобаларын «редакциялау» бойынша күнделікті жұмыстармен айналысуға мәжбүр. Депутаттардың заң шығару бастамасы тәртібімен енгізілетін заң жобалары көбінесе сол Үкіметтен немесе жекелеген мемлекеттік органдардан келеді, олар осылайша, «депутаттық» заң жобаларына қолданылмайтын үкіметтік заң жобаларын талқылау мен сараптау жөніндегі міндетті талаптарды айналып өтуге ұмтылады.

Мұндай жағдай түбегейлі өзгеруге тиіс.

Парламент депутаттардың заң шыға­ру қызметі арқылы оның басты, бірінші кезектегі функциясы – өкілдік функция­сын іске асыруға тиіс. Бірінші кезекте, заңдарда халықтың өзекті қажет­тіліктеріне сай келетін және халық өкілдері ретінде депутаттар «ретрансляциялайтын» ұсыныстардың, идеялар мен тұжырымдамалардың көрініс табуға тиіс.

Бұл ретте басты салмақ Парламент Мәжілісіне түсіп, заңдар сонда қабыл­дануға тиіс. Парламент Сенаты қабыл­данған заңды мақұлдау немесе ма­құл­дамау арқылы көп дәрежеде бақылау функциясына ие болады.

Қазақстан Президентінің құқықтық регламенттеу деңгейлері арасындағы теңгерімді белгілеу туралы талабы өзінің заңнамалық тұрғыдан іске асырылуын табуға тиіс. Заңнамалық және заңға тәуелді актілер қабылданатын мәселелер шеңберін нақты ажырату қажет.

Жүргізіліп жатқан әкімшілік реформа шеңберінде мемлекет мемлекеттік аппараттың қызметін бюрократиядан арылтуға, оның өкілеттігін кеңейтуге, «әкімшілік қараушылықты» (дискреция­ны) кеңінен енгізуге бағыт алды. Бұл, өз кезегінде, белгілі бір шенеуніктің «қалауы» озбырлық пен заңсыздыққа айналмауы үшін осы дискрецияның нақты құқықтық шеңберін құруды талап етеді.

Заңдардың адамдарға қызмет етуі үшін заңнаманың тиімділігін арттыруға бағытталған шаралар қабылдау қажет. Бұл, ең алдымен, заңнаманың тиімділігін мониторингтеу және нормативтік құқықтық актілерді қабылдау салдарын болжау функцияларын күшейту, заң жобаларын дайындау жөніндегі қызметті кәсіби негізге ауыстыру және т.б.

Қазақстан Конституциясының ма­ңызды новеллаларының бірі «халықтың өмірі мен денсаулығына, конституциялық құрылысқа, қоғамдық тәртіпті сақтауға, елдің экономикалық қауіпсіздігіне қатер төндіретін жағдайларға жедел ден қою мақсатында Үкімет Парламентке оның Палаталарының бірлескен отырысында Парламенттің дереу қарауына жататын заң жобаларын енгізе алады» деп белгілейтін норма болып табылады. Парламент осы заңды қабылдағанға дейін Үкімет заң күші бар уақытша нор­мативтік-құқықтық актілерді «өз жауап­кершілігімен» қабылдауға құқылы.

Қазіргі уақытта белгілі бір заңнамалық өкілеттіктер Президентке емес, Үкіметке беріледі, өйткені ол жедел мемлекеттік басқаруға жауапты. Үкіметтің дағда­рысты ахуалдарға ден қоюдың жедел шаралары жөніндегі өкілеттіктері болады. Жаңа конституциялық ережелер мен «берілген заңнама» туралы бұрынғы нормалардың басты айырмашылығы – мұндай делегацияның нақты шектерін белгілеу. Үкіметтің «заң шығару» функциясы абсолютті де, сөзсіз де емес екеніне назар аудару қажет. Конституциялық норма Үкіметтің заң күші бар актілерді кез келген уақытта және кез келген себеппен қабылдай алады дегенді білдірмейді.

Үкіметтің «заң шығару» функция­сының барлық осы айқын және анық шектеулері атқарушы биліктің заң шығару функцияларын «тартып алуы» туралы айтуға мүмкіндік бермейді. Соны­мен бірге биліктің атқарушы тармағы­ның мұндай өкілеттігі осындай қатаң шектеулі, «өлшенген» шекте, әсіресе соңғы, «жеделдетілген» уақытта өте қа­жет болды.

Соңғы екі жылдың ішінде біз коро­на­вирус пандемиясынан туындаған төтенше жағдайды, 2022 жылғы қаң­тар­дағы қайғылы оқиғаларды, Украи­надағы әскери іс-қимылдарға байла­нысты әлемдік геосаяси және эконо­ми­калық дағдарыстарды бастан өткердік. Ерекше міндеттер әдеттегіден тыс ше­шімдер қабылдауды қажет ететіні түсінікті. Конституцияға өзгерістер мен толық­тырулар енгізу жөніндегі кеңесте Пре­зидент «мемлекеттік аппарат шұғыл түрде шұғыл әрекет етуге тиіс» деп атап өтті. Сондықтан бұл түзетулер Үкіметке қажетті актілерді қабылдауға мүмкіндік береді, дағдарыс жағдайында жеделдікті қамтамасыз етеді.

Сонымен қатар Үкіметтің өкілет­тік­терін біршама кеңейту бақылау және тепе-теңдік жүйесіне сәйкес биліктің басқа тармақтарының функцияларын кеңейтуге әкеледі. Мемлекет басшысы атап өткендей, «осыған байланыс­ты Парламенттің қарқынды жұмысы ерекше маңызды», ал тұтастай алғанда, Парламенттің рөлі «жаңа парадигмаға сәйкес» айтарлықтай күшейтілуге тиіс.

Парламент қызметін бұл «қарқындату» және оның рөлін күшейту, ең алдымен, Конституцияда негізі қаланған және 2017 жылы айтарлықтай кеңейтілген парламенттік бақылауды күшейтуде көрі­нуі тиіс. Парламент заңдарды қабыл­дап қана қоймай, олардың орындалуын бақылайды және тұтастай алғанда атқа­рушы биліктің қызметін бақылау бойын­ша кең өкілеттіктерге ие болуы керек.

Осыған байланысты «заңдардың орындалуы» ұғымын енгізудің, сон­дай-ақ заңдарда нақты, егжей-тегжей кри­терийлерді (көрсеткіштерді) белгілеу­дің шұғыл қажеттілігі туындайды, оларға қол жеткізу немесе қол жеткізбеу нақты мемлекеттік органның, жекелеген шенеуніктің заңның орындалуын бағалауға мүмкіндік береді. Өйткені олардың қызметінің мәні заңның пассивті «бұзылмауында» емес, заңның қабылдануы адамдардың өмір сүру сапасын арттыру, жұмыс орындарын құру, инвестициялар тарту және т.б. бағытталған мақсаттарға қол жеткізу бо­йынша белсенді, шығармашылық қызметте болып табылады. Конституциялық сот Үкіметтің жаңа, ерекше өкілеттіктерін іске асыру кезінде құқық үстемдігі қағидатын сақтаудың маңызды кепілі, сондай-ақ «тежемелік әрі тепе-теңдік» жүйесі элементтерінің бірі болатынын атап өту қажет.

Конституциялық соттың рөлі саяси мәселелерді құқықтық салада шешу тетігінің пайда болуында. Сондықтан соңғы жылдары үлкен қоғамдық резонанс тудырған және тіпті көпшілік алдында сөз сөйлеуге алып келген өзекті мәселелер енді Конституциялық Сотта шешілуі мүмкін. Осы тұрғыдан алғанда Конституциялық Сот мемлекеттік құры­лыстың осы кезеңінің басты мақсаты қазақ­стандықтардың өмір сүру сапасын арт­тыруға да ықпал ететін болады.

Әрине, бұл мәселені шешу үшін сая­си процестің барлық тараптарының бел­сенді қатысуы қажет екені сөзсіз. Атап айтқанда, заңды қоғамдастыққа, ғалым­дарға және практикамен айналысатын заңгерлерге, адвокаттарға, заң консультанттарына, нотариустарға, медиа­торларға Конституциялық Сотқа негізделген және практикалық өзек­тілігі бар сауалдардың белгілі бір «пулын» қалыптастырудан бастау қажет. Бұл жұмыс Жаңа Қазақстанның құры­лысындағы белгіленген реформаларды ілгерілетуді жеделдете алар еді.

Қанатбек САФИНОВ,

Парламент Сенатының Конституциялық заңнама,

сот жүйесі және құқық қорғау органдары комитетінің хатшысы