Заманға сай мемлекеттік басқару – бүгінгі күннің қажеттілігі

Бірінші кезең – 1991-1996 жылдар аралығын қамтыды, әрине еліміз үшін ең қиын кезең болғаны белгілі. Тәуел­сіздік алған сәттен бастап мемле­кеттік басқарудың негізгі үлгісі қа­лып­таса бастады. 1993 жылдың 28 қаң­тарында егемен еліміздің алғашқы Конс­титуциясының қабылдануына бай­ланысты 1993 жылдан бастап 1995 жылғ­а дейін қоғамның саяси жүйесіне өз­ге­рістер енгізілуімен ерекшеленді. Осы­лайша, билікті тармақ­тарға бөлудің негіз­гі қағидаты заңнамалық негізде бекі­тілді, мемлекеттің өкілді, яғни заң шығарушы, атқарушы және сот органдары мемлекеттік биліктің өздігі­мен әрекет ететін тармақтары ретін­де айқындалды. Осылайша, ұлттық-мем­лекеттік тәуелсіздіктің негізі қала­нып, мемлекеттік-басқарушылық жүйенің құрылымдық реформасы жүзеге асырыла бастады. Қолданыстағы жаңа Конс­титуция қабылданғаннан кейін қос палаталы Парламент құрылды. Прези­денттік басқару түрі орнатылып, оған сәйкес Президент биліктің барлық үш тармағының әрекеттерін үйлестірудің конституциялық құзіреттілігіне ие болды. Мемлекеттік қызметті реттеуге ба­ғыт­­талған Қазақстан Республикасы Пре­­зи­­дентінің «Мемлекеттік қызмет тура­­лы» 1995 жылғы 26 желтоқсандағы Заң күші бар Жарлығы қабылданды. Ол мемле­кеттік басқару жүйесінің кадрлық өзегін қалып­тастыруға мүмкіндік берді жә­не мем­лекеттік қызметті елдің маңыз­ды инс­­ти­туты ретінде дамытудың негізін қалады.

Екінші кезең мемлекеттік басқарудың жаңа кезеңі ретінде 1996-2017 жылдар аралығында қалыптасты. Сол кез­де Елбасы Н.Ә.На­зар­баев бұл кезеңнің дамуының ерек­шелігіне назар аудара отырып, «әуелі экономика, содан кейін саясат» тезисін ұсынған болатын. Бұл кезең «жалпыға ортақ игіліктер мем­лекеті» болып тарихқа енді. Мем­лекетіміз өз азаматтарының эко­но­ми­калық және әлеуметтік әл-ауқа­тын қорғау және дамытуда негізгі рөлді атқару­мен қатар, оның нығаюына едәуір әсер ете білді. Мемлекеттік басқару жү­йе­сі жаңа үлгіге ауысуымен қатар, мем­­л­е­кеттік қызметтің ұлттық үлгісі қалып­тасты және мемлекеттік органдар ба­рынша нығайтылып, мемлекет функция­ларын орталықсыздандыру жүргізілді. Жаңа бағыттағы даму институттары құрылып, нәтижелі жұмыстар атқарыла бастады. Бұл кезең Батыс елдерінде сонау 80-жылдары қалыптасқан корпоративтік басқару қағидаттарын енгізуге қатысты реформаларды жүргізумен ерекшеленді. Реформалардың өзге бір маңызды бөлі­гі мемлекеттік басқарудың түпнегізгі жүйелеріне қатысты жүргізілді. Олар­дың ортақ міндеті нәтижеге негізделген мем­­­­лекеттік басқаруды жолға қою еді. Нә­­­ти­жеге бағытталған стратегиялық жо­­с­­­парлау, бюджетті қалыптастыру, мем­­­­ле­кеттік аппараттың жұмыс істеу тиім­­­ді­лігін бағалау, мемлекеттік қызмет көр­се­­тудегі реформалар осы кезеңнің не­гізгі жа­ңа­­шылдықтары десек те болады. Осы жылдар аралығында еліміздің әлем­­нің бәсекеге қабілетті озық 30 елі­нің қатарына енуіне бағытталған «Қазақ­стан-2050» Стратегиясы және 2025 жылға дейінгі Стратегиялық даму жоспары қабылданды. 2011 жылы Қазақстан Республикасы Мемлекеттік қызметі жаңа моделінің тұжырымдамасы қабылданды. Мемлекеттік органдардың бесжылдық стратегиялық жоспарлары, мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін жыл сайын бағалау жүйесі, мемлекеттік аудит жүйесі, «А» корпусындағы кәсіби бас­қару­шылар мен жауапты хатшылардың инс­титуты енгізілді. Аталмыш кезеңнің маңыз­ды тұстарының бірі – мемлекеттік қыз­мет көрсету реформасы болды. «Бір терезе» қағидаты бойынша Халыққа қыз­мет көрсету орталықтарының желісі ашылды, бұл тәжірибе мемлекеттік әкім­шілік қызмет көрсету саласынан өзге сала­ларға (автокөлік жүргізушілеріне, салық төлеушілерге және көші-қон мәсе­лелері бойынша халыққа қызмет көрсету орталықтары) табысты берілді. Осы күнге дейін Халыққа қызмет көрсету орталықтарының жұмысында кейбір олқылықтар орын алғанымен, жалпы алғанда қызмет көрсетуде сервистік тәсіл­деменің (қызмет көрсетудің кедер­гісіз және жайлы ортасы, қажетті құжаттар тізімін оңтайландыру және «бір құжат» саясаты, экстерриториалдылық және «бір терезе» қағидаты) жүйелі оң әсері бергені сөзсіз. Осы аталған қызметтерді бір жүйе­ге келтіру мақсатында «Азаматтарға ар­нал­ған үкімет» корпорациясы да дүниеге келді.

Үшінші кезең 2017 жылдан басталып, қазіргі кезеңді қамтиды. 2015 жылы еліміздегі мемлекеттік басқарудың жаңа тұжырымдамасын бекіткен бес инс­ти­туционалдық реформа жарияланды. Бұл кәсіби мемлекеттік аппаратты, сондай-ақ транспарентті және есеп беретін мемлекетті қалыптастыруға ба­ғыт­­талды. Соның нәтижесінде мемле­кет­тік бағдарламалардың саны азайтылып, аталған реформаның 94 және 96-қа­дамдарына сәйкес «Ашық үкімет» қағи­дасы енгізіле бастады. Негізгі мә­се­лелердің бірі ретінде алға қойылған қағидат – азаматтардың шешім қабылдау үр­дісіне мейлінше қатыстыруды кеңейту, мемлекеттік органдар мен әкімдіктердің жанындағы Қоғамдық кеңестердің жұмы­сын жандандыру және олардың рөлдерін арттыру болды. Сол кезде қолға алынған «Шағын және кәсіби үкімет құру» саясаты бүгінде де жалғасын тауып отыр, алайда бұл кезеңде министрліктердің міндеттері мен құрылымына ғана емес, оларға қарасты ұйымдар мен мемлекеттік компаниялардың бүкіл құрамына қатыс­ты мәселелер назарға алынды. Аталмыш кезеңнің аясында мемлекеттік қызметтің мансаптық үлгісіне ауысу бойынша қадам­­дар да жасалды, сондай-ақ, еңбек­ақыны нәтижеге қарап берудің жаңа үлгісін (ФБШ) енгізудің алғашқы қадам­дары жүзеге асты. Мемлекеттік орган­дар­­дың кейбір функциялары мен қыз­мет­терінің бір бөлігі төменгі сатыға және бә­се­келес ортаға берілді. 2017 жы­лы ке­зек­ті Конституциялық реформа нәти­же­сін­де билік тармақтарының арасында құзі­реттіліктерді қайта бөлу жүзеге асырылып, Парламенттің рөлі күшейтіліп, оның Үкіметті бақылау мүмкіншілігі артты.

2018-2019 жылдары қазақ ауылдары­ның даму мүмкіншіліктерін арттыруға бағытталған маңызды реформа жүзеге асты – жергілікті өзін-өзі басқарудың жеке бюджеті (4-деңгейлі бюджет) енгі­зілді. Қазақстан үшін бұл реформаның ауқымы мен маңызы зор. 2020 жылдың 1 қаңтарынан бастап реформаға 2353 әкімшілік бірлік (облыстық маңызы бар қалалар, ауылдар, кенттер, ауылдық аудандар) тартылды. Қаржылық жағынан бөлек реформа мемлекеттегі күштердің орналасуына маңызды институционалдық өзгерістер енгізуде – ол билік пен халық­тың арасындағы алшақтықтың тез арада қысқартылуына ықпал етті. Бүгінгі таңда бұл азаматтардың Қазақстандағы барлық басқару жүйелерінде шешім қабылдау үрдісіне қатысуының ең бір тікелей формасы болып табылады.

Аталған реформалар заманауи Қазақ­станның өсіп-өркендеуіне айтарлықтай жаңалықтар әкелгенімен, мемлекеттік басқару жүйесі мен мемлекеттік аппарат­тың нәтижелі қызмет атқаруы және оның жалпы тиімділігін арттыру бүгінде басым мәселелердің бірі болып отыр. Қазіргі таңда заң қабылдау және мемлекеттік бас­қарудағы ұйымдастырушылық жұ­мыс­тардың жоғары қарқынына қара­мас­тан, Ұлт жоспарының аясында айқындалған реформаларды жүзеге асыру халықтың үмітін ақтамауда. Оның үстіне мемлекеттік аппараттың жеткілікті дәрежеде тиімді болмауының анағұрлым айқын көріністері, әсіресе дүние жүзінде орын алып отырған коронавирус індеті кезінде тайға таңба басқандай сезілді. Ол жайында Президент Қ.Тоқаев пандемия кезінде қоғамның дамуы үшін өзінің маңыздылығын дәлелдеген цифр­лық инфрақұрылымның сапасы мен сенімділігін қамтамасыз етудің қажет­тігін айта отырып, «Цифрлық Қазақстан» мемлекеттік бағдарламасын қайта қарау бойынша жұмыстар жүргізуді қатаң тапсырған болатын. Ал бұл бағдарламаны жүзеге асыруға байланысты қанша жұ­мыс іске асырылғанымен, нәтиже көзге көрін­бей тұрғаны бізді де, әсіресе халық­ты да қынжылтады.

Қазақстан Республикасының Прези­денті Қ.К.Тоқаев осы жылдың 1 қыр­күйектегі «Жаңа жағдайдағы Қазақстан: іс-қимыл кезеңі» атты халыққа Жол­дауында мемлекеттік басқару институты­на толық бір тарауын арнады. Үкіметке реформаларды жүйелі түрде жүзеге асыру мақсатында мемлекеттік бас­қару­дың жаңа үлгісін ұсынды. Осы Жол­дауда көрсетілген мәселелерді шешу мақ­сатында елімізде жаңадан Страте­гия­­лық жоспарлау және реформалар агент­тігі құрылды және ол тікелей Пре­зи­дентке бағынышты мемлекеттік орган болады. Негізгі мәселе мемлекеттік бас­қаруға, ондағы кадр саясатының дұрыс жүргізілуіне, әсіресе шешім қабылдау мен оның орындалуына, ал ең негізгісі жауапкершілікті сезіну арқылы шешімнің нәтижелі болуына баса назар аударылуы тиіс. Сонымен қатар бұл органның негізгі қағидаттары мыналар болуы тиіс: мемлекеттік басқаруға қатысты қалып­тасқан көзқарас пен жылдар бойы орын алып келген тұжырымдаманы трансформациялау, азаматтар мен қоғамның жедел және тиімді өзара әрекеттесуін қамтамасыз ету.

Мемлекет басшысы Қ.Тоқаев мемле­кет­тік жоспарлау саясатын жетілдіруді нақтылай отырып, мынадай тұжырым айт­қан болатын: «Дәстүрге сай, мемле­кеттік жоспарлау жүйесінде жоспарлау, орындау және бағалау қызметін негі­зінен мемлекеттік аппарат атқарады. Бұл – дұрыс емес. Мемлекеттік жоспарлау жүйесі адам ресурстарын барынша жұмылдыруға тиіс, яғни жеке сектор мен қоғам өкілдерін толыққанды серіктестер ретінде жұмыстың барлық кезеңіне – жоспарлауға, орындауға және бағалауға тартуы керек». Бұл орынды берілген тапсырма, мемлекеттің жоспарлау жүйесінің барлық деңгейінде де жос­парлауды жүйелі түрде қайта қарастыру керек, есеп жинаудан («тиімсіздікті бақы­лау») нәти­желерді және мемлекеттік ин­тер­вен­ция­лардың адамдардың өмірі мен мінез-құлқына әсерін бағалау тәжі­ри­бесіне ауысу қажеттілігі туындап отыр. Қазір­гі жаһандану кезінде негізгі мін­дет – атаусыз жоспарлаудан әл-ауқат­қа жету­ді, елдің тұрақты дамуын мақ­сат ете­тін мемлекеттік саясатқа ауысу. Мем­ле­кет­тік жоспарлау жүйесі «мәсе­ле­лер­ді бас­қарудан өзгерістерді бас­қа­руға» ауысуы тиіс. Мемлекеттік жоспар­лау­дың ұзын-сонар иерархиялық құжат­тары мен көр­сет­кіш­терінің орнын икемді страте­гия­лар мен сауатты жасалған сценарийлер басуы тиіс.

Мемлекеттік басқарудың негізгі жү­йе­лерін трансформациялауға байланыст­ы мынадай тұжырым жасауға болады: «барлығы да адамдар үшін» қағидатын басты назарға ала отырып, мемлекеттік ор­гандардың ресурстары мен негізгі функ­­ция­ларына көңіл аударуымыз қажет, себебі кейбір мемлекеттік органдардың функ­­ци­ял­арының көптігінен, кей жағ­дайда өздерінің нақты атқаратын функ­ция­ларын сезініп те, аңғарып та жатпайтыны көрініп қалады. Функциялар мен үрдістерді реттеу негізінде бюджет­теуді, мемлекеттік қызметті қайта рәсім­деу, мемлекеттік органдарға қарасты ұйымдардың құрылымы мен қызметін оң­тай­ландыру мәселелері жүзеге асы­рылуы тиіс. Президент Қасым-Жомарт Кемелұлының халыққа арнаған Жол­дауын­дағы тағы баса назар аударатын жаңалықтың бірі – ол Реформалар жөнін­дегі жоғары президенттік кеңес. Мем­лекеттік басқарудағы немесе эконо­мика саласындағы туындаған мәселелерді за­ман талабына, дүние жүзіндегі қалып­тасқан ахуалды ескере отырып, шешу қажеттілігі туындайтын болса, бұл кеңес­тің тез арада шешім қабылдау мүм­кіншілігін ескерсек, оның рөлінің күшейетіні сөзсіз. Осы аталған мәсе­лелерді шешуде бұл кеңестің шешімдері түпкілікті болады.

Тез арада шешуді талап ететін мәселе­лердің бірі, әрине мемлекеттік орган­дардың тиімділігін көтеру және олардың қызметін оңтайландыру. Осы мақсатта Мемлекет басшысы орталық органдар басшыларының жауапкершілігін көтеру, шешім қабылдау, нәтижелі жұмыс атқару мақсатында жауапты хатшылар институтын қысқарту туралы шешім қабылдады. Біздің ойымызша, бұл уақытында қабыл­данған шешім. Негізінен жауапты хатшылар орталық орган басшысының қызметіне араласпай, әкімшілік және кадр мәселелерімен айналысуы тиіс еді. Бірақ іс жүзінде олай болып шықпады, керісінше кейбір мәселелерді шешу жолында олардың ынтымақтастығынан бұрын, бір-біріне қарсы тұру әрекеттері көбейген еді. Сондықтан Президенттің бұл шешімі осы өзгермелі кезеңде тез арада нәтижелі шешім қабылдауда қажетті құралға айналуы тиіс.

Мемлекет басшысы мемлекеттік бас­қару саласын жетілдіруде мемлекеттік қыз­метшілер рөлі зор екендігін және олар­дың қызметі әр уақытта да өз наза­рын­да болатынына тоқталып: – «Мем­ле­кеттік қызмет жүйесін ретке келті­ріп, қайта құру керек. Пандемия кезін­де мемлекеттік қызметшілердің басым бөлігінің қашықтан жұмыс істеу режі­міне көшуі мемлекеттік аппаратты қыс­қарту керектігін және бұған толық мүм­кіндік бар екенін көрсетті». Аталған тапсырмаға сәйкес мемлекеттік және квазимемлекеттік сектор қызметкерлерін осы жылы 10 пайызға, ал келесі жылы 15 пайызға қысқартылуы тиіс. Мемлекеттік қызметшілердің қызметі мен шешіміне ел дамуы мен біздің азаматтардың тағдыры тәуелді екенін ескере отырып, сәйкесінше олар біздің қоғамның ағымдағы қажетті­лі­гін ғана емес, сонымен бірге болашақ мүм­кіншіліктерін ескере алатын кәсіп­қой болуы тиіс. Олар жаһандық болашақ­қа көзқарас, стратегиялық ойлау, транс­формациялық көшбасшылық сынды құзыреттерге ие болуы тиіс. Сондықтан Мемлекет басшысының бұндай шешім қабылдауы, қазіргі өзгермелі кезеңде мемлекеттің қалыпты деңгейде дамуына әсер ететін бірден-бір тетік екені сөзсіз. Қазір стереотиптерді өзгерту уақыты және оны көшбасшылар ғана іске асыра алады, бірақ бұл лауазымға байланысты емес екендігін түсіне білуіміз керек, кез келген позицияда бейімді көшбасшы емес, мәселеге кеңінен қарай алатын, өсу мен даму үшін өзгермелі жағдайларды пай­далана алатын трансформациялық көшбасшы болу қажеттілігін түйсінуіміз қажет. Мемлекеттік қызметтегі ком­му­ни­­кацияның дағдарысы да көшбас­шы­лықтың қажеттілігімен байланысты. Басшы дәл қазір және осы жерде, осы сәтте өзіне жауапкершілік ала білуі, жылдам шешім қабылдай білуі, мем­лекеттік органның позициясын жет­кізе білуімен қатар, қабылданатын ше­шім ел болашағының, халықтың, тіпті әрбір азаматтың қажеттілігіне бағытталуы тиіс екендігін түсінуі керек. Бүгінде мем­ле­кеттік секторда корпоративтік басқару қағидаттары қарқынды енгізілуде. Біз мемлекеттік қызмет сервистік әрі клиент­ке бағдарланған болуы тиіс деп жиі айтамыз, ал бұл – корпорация жұ­­­мы­сының негізгі қағидаттарының бірі. Оларға тән – құндылықтар мен бола­шаққа көзқарас. Дәл осы тұста корпо­ра­­тивтік және ұйымдық мәдениетті қалып­тастыру бойынша әрі қарай жұ­мыс істеу әлі де талап етіледі. Маңыз­ды мәсе­ленің бірі – адами капиталдың құнды­лықтары мен оның дамуын мо­йындау. Қазіргі уақытта мемлекеттік қызметте 90 мыңнан астам адам жұмыс істейді, ал мемлекеттік аппараттың қалай жұмыс істейтіні соларға байланысты. Сондықтан корпорациялардағы сияқты олардың кәсіби дамуы мен мотивация­сына үлкен назар аудару қажет. 2021 жылдың 1 шіл­десінен бастап, еңбекке ақы төлеуде жаңа жүйе қолданысқа енеді, ол жайын­да Президентіміз нақты тап­сырма берді. Біздің ойымызша, адами ресурстарды басқарудың жаңа құрал­дары енгізілу кезеңі келген сияқты, сон­да ғана мемлекеттік қызметшілер өз мүм­кін­діктерін іске асыру, тұлғалық өсу мүмкін­д­іктеріне ие бола алады.

Бүгінгі таңда мемлекет басқарудың тиімді жолдарын қарастырудың негізгі мақсаты, әрине ол – тұрақты даму негізінде мемлекеттің әлеуметтік дамуын мейлінше қамтамасыз ету, халықтың әл-ауқатын көтеру, халықтың мемлекеттік басқару үрдісіне қатыстыруды оңтайландыру. Азаматтарды басқарушылық шешімдерді қабылдауға тарту конструктивті азамат­тық қоғам құруда ерекше орын алатыны сөзсіз. Сондықтан да оны түбегейлі шешу жолында қажетті жүйелік шарттар анық­талуы тиіс деп есептейміз.

Үкіметтің негізгі мақсаты – азаматтар мен қоғамды басқару емес, керісінше олармен бірлесе отырып басқаруды жүзеге асыру қажет. Халықты мейлінше басқару үрдісіне қатыстыра отырып, Қазақстандағы мемлекеттік басқарудың жаңа үлгісін қалыптастыруымыз және одан әрі дамытуымыз керек. Ең негізгі қағидат – «барлығы да адамдар үшін».

Мемлекет басқарудағы мемлекеттің халықпен өзара қарым-қатынаста болуы, олардың мемлекеттік бірегейлікке ық­палдасуын, билікке деген ниеттестігін, оған деген сенім деңгейін арттыратын, ел болашағындағы шынайы адами бей­нені қалыптастыруда шешуші рөл атқа­ратын, оның негізін қалайтын құралы ретін­де қалыптасуы тиіс. Болашақта бұл үдірістер жағымды әсер тудыратын және жаhанға елімізде қалыптасқан оңтайлы өмір шындығының барынша қарапайым және түсінікті бейнесін қалыптастыру болса, нәтижесінде еліміздегі өмір сүру қалпына қанағаттану деңгейінің артуына түрткі болып, оның негізгі факторына айналатынына сеніміміз мол.

Әбдіманап Бектұрғанов,

заң ғылымдарының докторы, профессор, Парламент Мәжілісінің депутаты, Nur Otan фракциясының мүшесі,

Еркін Дүсіпов,

заң ғылымдарының докторы, профессор,  Қазақстан Республикасы Президенті жанындағы Мемлекеттік басқару академиясының 1-ші вице-ректоры, Nur Otan партиясының мүшесі