Инфографиканы жасаған Амангелді Қияс, «ЕQ»
Бірінші кезең – 1991-1996 жылдар аралығын қамтыды, әрине еліміз үшін ең қиын кезең болғаны белгілі. Тәуелсіздік алған сәттен бастап мемлекеттік басқарудың негізгі үлгісі қалыптаса бастады. 1993 жылдың 28 қаңтарында егемен еліміздің алғашқы Конституциясының қабылдануына байланысты 1993 жылдан бастап 1995 жылға дейін қоғамның саяси жүйесіне өзгерістер енгізілуімен ерекшеленді. Осылайша, билікті тармақтарға бөлудің негізгі қағидаты заңнамалық негізде бекітілді, мемлекеттің өкілді, яғни заң шығарушы, атқарушы және сот органдары мемлекеттік биліктің өздігімен әрекет ететін тармақтары ретінде айқындалды. Осылайша, ұлттық-мемлекеттік тәуелсіздіктің негізі қаланып, мемлекеттік-басқарушылық жүйенің құрылымдық реформасы жүзеге асырыла бастады. Қолданыстағы жаңа Конституция қабылданғаннан кейін қос палаталы Парламент құрылды. Президенттік басқару түрі орнатылып, оған сәйкес Президент биліктің барлық үш тармағының әрекеттерін үйлестірудің конституциялық құзіреттілігіне ие болды. Мемлекеттік қызметті реттеуге бағытталған Қазақстан Республикасы Президентінің «Мемлекеттік қызмет туралы» 1995 жылғы 26 желтоқсандағы Заң күші бар Жарлығы қабылданды. Ол мемлекеттік басқару жүйесінің кадрлық өзегін қалыптастыруға мүмкіндік берді және мемлекеттік қызметті елдің маңызды институты ретінде дамытудың негізін қалады.
Екінші кезең мемлекеттік басқарудың жаңа кезеңі ретінде 1996-2017 жылдар аралығында қалыптасты. Сол кезде Елбасы Н.Ә.Назарбаев бұл кезеңнің дамуының ерекшелігіне назар аудара отырып, «әуелі экономика, содан кейін саясат» тезисін ұсынған болатын. Бұл кезең «жалпыға ортақ игіліктер мемлекеті» болып тарихқа енді. Мемлекетіміз өз азаматтарының экономикалық және әлеуметтік әл-ауқатын қорғау және дамытуда негізгі рөлді атқарумен қатар, оның нығаюына едәуір әсер ете білді. Мемлекеттік басқару жүйесі жаңа үлгіге ауысуымен қатар, мемлекеттік қызметтің ұлттық үлгісі қалыптасты және мемлекеттік органдар барынша нығайтылып, мемлекет функцияларын орталықсыздандыру жүргізілді. Жаңа бағыттағы даму институттары құрылып, нәтижелі жұмыстар атқарыла бастады. Бұл кезең Батыс елдерінде сонау 80-жылдары қалыптасқан корпоративтік басқару қағидаттарын енгізуге қатысты реформаларды жүргізумен ерекшеленді. Реформалардың өзге бір маңызды бөлігі мемлекеттік басқарудың түпнегізгі жүйелеріне қатысты жүргізілді. Олардың ортақ міндеті нәтижеге негізделген мемлекеттік басқаруды жолға қою еді. Нәтижеге бағытталған стратегиялық жоспарлау, бюджетті қалыптастыру, мемлекеттік аппараттың жұмыс істеу тиімділігін бағалау, мемлекеттік қызмет көрсетудегі реформалар осы кезеңнің негізгі жаңашылдықтары десек те болады. Осы жылдар аралығында еліміздің әлемнің бәсекеге қабілетті озық 30 елінің қатарына енуіне бағытталған «Қазақстан-2050» Стратегиясы және 2025 жылға дейінгі Стратегиялық даму жоспары қабылданды. 2011 жылы Қазақстан Республикасы Мемлекеттік қызметі жаңа моделінің тұжырымдамасы қабылданды. Мемлекеттік органдардың бесжылдық стратегиялық жоспарлары, мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін жыл сайын бағалау жүйесі, мемлекеттік аудит жүйесі, «А» корпусындағы кәсіби басқарушылар мен жауапты хатшылардың институты енгізілді. Аталмыш кезеңнің маңызды тұстарының бірі – мемлекеттік қызмет көрсету реформасы болды. «Бір терезе» қағидаты бойынша Халыққа қызмет көрсету орталықтарының желісі ашылды, бұл тәжірибе мемлекеттік әкімшілік қызмет көрсету саласынан өзге салаларға (автокөлік жүргізушілеріне, салық төлеушілерге және көші-қон мәселелері бойынша халыққа қызмет көрсету орталықтары) табысты берілді. Осы күнге дейін Халыққа қызмет көрсету орталықтарының жұмысында кейбір олқылықтар орын алғанымен, жалпы алғанда қызмет көрсетуде сервистік тәсілдеменің (қызмет көрсетудің кедергісіз және жайлы ортасы, қажетті құжаттар тізімін оңтайландыру және «бір құжат» саясаты, экстерриториалдылық және «бір терезе» қағидаты) жүйелі оң әсері бергені сөзсіз. Осы аталған қызметтерді бір жүйеге келтіру мақсатында «Азаматтарға арналған үкімет» корпорациясы да дүниеге келді.
Үшінші кезең 2017 жылдан басталып, қазіргі кезеңді қамтиды. 2015 жылы еліміздегі мемлекеттік басқарудың жаңа тұжырымдамасын бекіткен бес институционалдық реформа жарияланды. Бұл кәсіби мемлекеттік аппаратты, сондай-ақ транспарентті және есеп беретін мемлекетті қалыптастыруға бағытталды. Соның нәтижесінде мемлекеттік бағдарламалардың саны азайтылып, аталған реформаның 94 және 96-қадамдарына сәйкес «Ашық үкімет» қағидасы енгізіле бастады. Негізгі мәселелердің бірі ретінде алға қойылған қағидат – азаматтардың шешім қабылдау үрдісіне мейлінше қатыстыруды кеңейту, мемлекеттік органдар мен әкімдіктердің жанындағы Қоғамдық кеңестердің жұмысын жандандыру және олардың рөлдерін арттыру болды. Сол кезде қолға алынған «Шағын және кәсіби үкімет құру» саясаты бүгінде де жалғасын тауып отыр, алайда бұл кезеңде министрліктердің міндеттері мен құрылымына ғана емес, оларға қарасты ұйымдар мен мемлекеттік компаниялардың бүкіл құрамына қатысты мәселелер назарға алынды. Аталмыш кезеңнің аясында мемлекеттік қызметтің мансаптық үлгісіне ауысу бойынша қадамдар да жасалды, сондай-ақ, еңбекақыны нәтижеге қарап берудің жаңа үлгісін (ФБШ) енгізудің алғашқы қадамдары жүзеге асты. Мемлекеттік органдардың кейбір функциялары мен қызметтерінің бір бөлігі төменгі сатыға және бәсекелес ортаға берілді. 2017 жылы кезекті Конституциялық реформа нәтижесінде билік тармақтарының арасында құзіреттіліктерді қайта бөлу жүзеге асырылып, Парламенттің рөлі күшейтіліп, оның Үкіметті бақылау мүмкіншілігі артты.
2018-2019 жылдары қазақ ауылдарының даму мүмкіншіліктерін арттыруға бағытталған маңызды реформа жүзеге асты – жергілікті өзін-өзі басқарудың жеке бюджеті (4-деңгейлі бюджет) енгізілді. Қазақстан үшін бұл реформаның ауқымы мен маңызы зор. 2020 жылдың 1 қаңтарынан бастап реформаға 2353 әкімшілік бірлік (облыстық маңызы бар қалалар, ауылдар, кенттер, ауылдық аудандар) тартылды. Қаржылық жағынан бөлек реформа мемлекеттегі күштердің орналасуына маңызды институционалдық өзгерістер енгізуде – ол билік пен халықтың арасындағы алшақтықтың тез арада қысқартылуына ықпал етті. Бүгінгі таңда бұл азаматтардың Қазақстандағы барлық басқару жүйелерінде шешім қабылдау үрдісіне қатысуының ең бір тікелей формасы болып табылады.
Аталған реформалар заманауи Қазақстанның өсіп-өркендеуіне айтарлықтай жаңалықтар әкелгенімен, мемлекеттік басқару жүйесі мен мемлекеттік аппараттың нәтижелі қызмет атқаруы және оның жалпы тиімділігін арттыру бүгінде басым мәселелердің бірі болып отыр. Қазіргі таңда заң қабылдау және мемлекеттік басқарудағы ұйымдастырушылық жұмыстардың жоғары қарқынына қарамастан, Ұлт жоспарының аясында айқындалған реформаларды жүзеге асыру халықтың үмітін ақтамауда. Оның үстіне мемлекеттік аппараттың жеткілікті дәрежеде тиімді болмауының анағұрлым айқын көріністері, әсіресе дүние жүзінде орын алып отырған коронавирус індеті кезінде тайға таңба басқандай сезілді. Ол жайында Президент Қ.Тоқаев пандемия кезінде қоғамның дамуы үшін өзінің маңыздылығын дәлелдеген цифрлық инфрақұрылымның сапасы мен сенімділігін қамтамасыз етудің қажеттігін айта отырып, «Цифрлық Қазақстан» мемлекеттік бағдарламасын қайта қарау бойынша жұмыстар жүргізуді қатаң тапсырған болатын. Ал бұл бағдарламаны жүзеге асыруға байланысты қанша жұмыс іске асырылғанымен, нәтиже көзге көрінбей тұрғаны бізді де, әсіресе халықты да қынжылтады.
Қазақстан Республикасының Президенті Қ.К.Тоқаев осы жылдың 1 қыркүйектегі «Жаңа жағдайдағы Қазақстан: іс-қимыл кезеңі» атты халыққа Жолдауында мемлекеттік басқару институтына толық бір тарауын арнады. Үкіметке реформаларды жүйелі түрде жүзеге асыру мақсатында мемлекеттік басқарудың жаңа үлгісін ұсынды. Осы Жолдауда көрсетілген мәселелерді шешу мақсатында елімізде жаңадан Стратегиялық жоспарлау және реформалар агенттігі құрылды және ол тікелей Президентке бағынышты мемлекеттік орган болады. Негізгі мәселе мемлекеттік басқаруға, ондағы кадр саясатының дұрыс жүргізілуіне, әсіресе шешім қабылдау мен оның орындалуына, ал ең негізгісі жауапкершілікті сезіну арқылы шешімнің нәтижелі болуына баса назар аударылуы тиіс. Сонымен қатар бұл органның негізгі қағидаттары мыналар болуы тиіс: мемлекеттік басқаруға қатысты қалыптасқан көзқарас пен жылдар бойы орын алып келген тұжырымдаманы трансформациялау, азаматтар мен қоғамның жедел және тиімді өзара әрекеттесуін қамтамасыз ету.
Мемлекет басшысы Қ.Тоқаев мемлекеттік жоспарлау саясатын жетілдіруді нақтылай отырып, мынадай тұжырым айтқан болатын: «Дәстүрге сай, мемлекеттік жоспарлау жүйесінде жоспарлау, орындау және бағалау қызметін негізінен мемлекеттік аппарат атқарады. Бұл – дұрыс емес. Мемлекеттік жоспарлау жүйесі адам ресурстарын барынша жұмылдыруға тиіс, яғни жеке сектор мен қоғам өкілдерін толыққанды серіктестер ретінде жұмыстың барлық кезеңіне – жоспарлауға, орындауға және бағалауға тартуы керек». Бұл орынды берілген тапсырма, мемлекеттің жоспарлау жүйесінің барлық деңгейінде де жоспарлауды жүйелі түрде қайта қарастыру керек, есеп жинаудан («тиімсіздікті бақылау») нәтижелерді және мемлекеттік интервенциялардың адамдардың өмірі мен мінез-құлқына әсерін бағалау тәжірибесіне ауысу қажеттілігі туындап отыр. Қазіргі жаһандану кезінде негізгі міндет – атаусыз жоспарлаудан әл-ауқатқа жетуді, елдің тұрақты дамуын мақсат ететін мемлекеттік саясатқа ауысу. Мемлекеттік жоспарлау жүйесі «мәселелерді басқарудан өзгерістерді басқаруға» ауысуы тиіс. Мемлекеттік жоспарлаудың ұзын-сонар иерархиялық құжаттары мен көрсеткіштерінің орнын икемді стратегиялар мен сауатты жасалған сценарийлер басуы тиіс.
Мемлекеттік басқарудың негізгі жүйелерін трансформациялауға байланысты мынадай тұжырым жасауға болады: «барлығы да адамдар үшін» қағидатын басты назарға ала отырып, мемлекеттік органдардың ресурстары мен негізгі функцияларына көңіл аударуымыз қажет, себебі кейбір мемлекеттік органдардың функцияларының көптігінен, кей жағдайда өздерінің нақты атқаратын функцияларын сезініп те, аңғарып та жатпайтыны көрініп қалады. Функциялар мен үрдістерді реттеу негізінде бюджеттеуді, мемлекеттік қызметті қайта рәсімдеу, мемлекеттік органдарға қарасты ұйымдардың құрылымы мен қызметін оңтайландыру мәселелері жүзеге асырылуы тиіс. Президент Қасым-Жомарт Кемелұлының халыққа арнаған Жолдауындағы тағы баса назар аударатын жаңалықтың бірі – ол Реформалар жөніндегі жоғары президенттік кеңес. Мемлекеттік басқарудағы немесе экономика саласындағы туындаған мәселелерді заман талабына, дүние жүзіндегі қалыптасқан ахуалды ескере отырып, шешу қажеттілігі туындайтын болса, бұл кеңестің тез арада шешім қабылдау мүмкіншілігін ескерсек, оның рөлінің күшейетіні сөзсіз. Осы аталған мәселелерді шешуде бұл кеңестің шешімдері түпкілікті болады.
Тез арада шешуді талап ететін мәселелердің бірі, әрине мемлекеттік органдардың тиімділігін көтеру және олардың қызметін оңтайландыру. Осы мақсатта Мемлекет басшысы орталық органдар басшыларының жауапкершілігін көтеру, шешім қабылдау, нәтижелі жұмыс атқару мақсатында жауапты хатшылар институтын қысқарту туралы шешім қабылдады. Біздің ойымызша, бұл уақытында қабылданған шешім. Негізінен жауапты хатшылар орталық орган басшысының қызметіне араласпай, әкімшілік және кадр мәселелерімен айналысуы тиіс еді. Бірақ іс жүзінде олай болып шықпады, керісінше кейбір мәселелерді шешу жолында олардың ынтымақтастығынан бұрын, бір-біріне қарсы тұру әрекеттері көбейген еді. Сондықтан Президенттің бұл шешімі осы өзгермелі кезеңде тез арада нәтижелі шешім қабылдауда қажетті құралға айналуы тиіс.
Мемлекет басшысы мемлекеттік басқару саласын жетілдіруде мемлекеттік қызметшілер рөлі зор екендігін және олардың қызметі әр уақытта да өз назарында болатынына тоқталып: – «Мемлекеттік қызмет жүйесін ретке келтіріп, қайта құру керек. Пандемия кезінде мемлекеттік қызметшілердің басым бөлігінің қашықтан жұмыс істеу режіміне көшуі мемлекеттік аппаратты қысқарту керектігін және бұған толық мүмкіндік бар екенін көрсетті». Аталған тапсырмаға сәйкес мемлекеттік және квазимемлекеттік сектор қызметкерлерін осы жылы 10 пайызға, ал келесі жылы 15 пайызға қысқартылуы тиіс. Мемлекеттік қызметшілердің қызметі мен шешіміне ел дамуы мен біздің азаматтардың тағдыры тәуелді екенін ескере отырып, сәйкесінше олар біздің қоғамның ағымдағы қажеттілігін ғана емес, сонымен бірге болашақ мүмкіншіліктерін ескере алатын кәсіпқой болуы тиіс. Олар жаһандық болашаққа көзқарас, стратегиялық ойлау, трансформациялық көшбасшылық сынды құзыреттерге ие болуы тиіс. Сондықтан Мемлекет басшысының бұндай шешім қабылдауы, қазіргі өзгермелі кезеңде мемлекеттің қалыпты деңгейде дамуына әсер ететін бірден-бір тетік екені сөзсіз. Қазір стереотиптерді өзгерту уақыты және оны көшбасшылар ғана іске асыра алады, бірақ бұл лауазымға байланысты емес екендігін түсіне білуіміз керек, кез келген позицияда бейімді көшбасшы емес, мәселеге кеңінен қарай алатын, өсу мен даму үшін өзгермелі жағдайларды пайдалана алатын трансформациялық көшбасшы болу қажеттілігін түйсінуіміз қажет. Мемлекеттік қызметтегі коммуникацияның дағдарысы да көшбасшылықтың қажеттілігімен байланысты. Басшы дәл қазір және осы жерде, осы сәтте өзіне жауапкершілік ала білуі, жылдам шешім қабылдай білуі, мемлекеттік органның позициясын жеткізе білуімен қатар, қабылданатын шешім ел болашағының, халықтың, тіпті әрбір азаматтың қажеттілігіне бағытталуы тиіс екендігін түсінуі керек. Бүгінде мемлекеттік секторда корпоративтік басқару қағидаттары қарқынды енгізілуде. Біз мемлекеттік қызмет сервистік әрі клиентке бағдарланған болуы тиіс деп жиі айтамыз, ал бұл – корпорация жұмысының негізгі қағидаттарының бірі. Оларға тән – құндылықтар мен болашаққа көзқарас. Дәл осы тұста корпоративтік және ұйымдық мәдениетті қалыптастыру бойынша әрі қарай жұмыс істеу әлі де талап етіледі. Маңызды мәселенің бірі – адами капиталдың құндылықтары мен оның дамуын мойындау. Қазіргі уақытта мемлекеттік қызметте 90 мыңнан астам адам жұмыс істейді, ал мемлекеттік аппараттың қалай жұмыс істейтіні соларға байланысты. Сондықтан корпорациялардағы сияқты олардың кәсіби дамуы мен мотивациясына үлкен назар аудару қажет. 2021 жылдың 1 шілдесінен бастап, еңбекке ақы төлеуде жаңа жүйе қолданысқа енеді, ол жайында Президентіміз нақты тапсырма берді. Біздің ойымызша, адами ресурстарды басқарудың жаңа құралдары енгізілу кезеңі келген сияқты, сонда ғана мемлекеттік қызметшілер өз мүмкіндіктерін іске асыру, тұлғалық өсу мүмкіндіктеріне ие бола алады.
Бүгінгі таңда мемлекет басқарудың тиімді жолдарын қарастырудың негізгі мақсаты, әрине ол – тұрақты даму негізінде мемлекеттің әлеуметтік дамуын мейлінше қамтамасыз ету, халықтың әл-ауқатын көтеру, халықтың мемлекеттік басқару үрдісіне қатыстыруды оңтайландыру. Азаматтарды басқарушылық шешімдерді қабылдауға тарту конструктивті азаматтық қоғам құруда ерекше орын алатыны сөзсіз. Сондықтан да оны түбегейлі шешу жолында қажетті жүйелік шарттар анықталуы тиіс деп есептейміз.
Үкіметтің негізгі мақсаты – азаматтар мен қоғамды басқару емес, керісінше олармен бірлесе отырып басқаруды жүзеге асыру қажет. Халықты мейлінше басқару үрдісіне қатыстыра отырып, Қазақстандағы мемлекеттік басқарудың жаңа үлгісін қалыптастыруымыз және одан әрі дамытуымыз керек. Ең негізгі қағидат – «барлығы да адамдар үшін».
Мемлекет басқарудағы мемлекеттің халықпен өзара қарым-қатынаста болуы, олардың мемлекеттік бірегейлікке ықпалдасуын, билікке деген ниеттестігін, оған деген сенім деңгейін арттыратын, ел болашағындағы шынайы адами бейнені қалыптастыруда шешуші рөл атқаратын, оның негізін қалайтын құралы ретінде қалыптасуы тиіс. Болашақта бұл үдірістер жағымды әсер тудыратын және жаhанға елімізде қалыптасқан оңтайлы өмір шындығының барынша қарапайым және түсінікті бейнесін қалыптастыру болса, нәтижесінде еліміздегі өмір сүру қалпына қанағаттану деңгейінің артуына түрткі болып, оның негізгі факторына айналатынына сеніміміз мол.
Әбдіманап Бектұрғанов,
заң ғылымдарының докторы, профессор, Парламент Мәжілісінің депутаты, Nur Otan фракциясының мүшесі,
Еркін Дүсіпов,
заң ғылымдарының докторы, профессор, Қазақстан Республикасы Президенті жанындағы Мемлекеттік басқару академиясының 1-ші вице-ректоры, Nur Otan партиясының мүшесі
